El 13 de noviembre el Grupo Parlamentario Socialista del Congreso de los Diputados ha registrado una proposición de ley orgánica de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña. Se trata de un texto muy trabajado con dieciséis artículos, dos disposiciones adicionales y otra final, amén de una muy larga exposición de motivos de once folios. Ya se ha conocido la tan esperada proposición de ley y el hecho merece varias consideraciones en relación con: a) la forma jurídica de la iniciativa; b) su constitucionalidad; c) la oportunidad política; y d) su contenido jurídico.
Antes de entrar en estas consideraciones es pertinente recordar que la Historia de España es la Historia de las amnistías. Las amnistías del Trienio Constitucional para paliar la represión de Fernando VII durante el primer periodo absolutista, los dos Decretos que dictó la viuda de Fernando VII en octubre de 1832 y febrero de 1833, el “abrazo de Vergara” que comportaba una amnistía para los alzados carlistas, la amnistía que dictó el Gobierno de Joaquín María López para los fugados tras el intento de secuestrar a la Reina Isabel II en octubre de 1842 (que originó la ruptura entre el Presidente del Consejo de Ministros y el Regente Espartero), la amnistía de 16 de marzo de 1869 tras el derrocamiento de Isabel II, la amnistía de 1917, la del Gobierno Provisional de la República dictada el mismo 14 de abril de 1931, la Ley que impulsó el Gobierno radical-cedista para liberar a los sublevados el 10 de agosto de 1932, la que se dictó por Decreto-ley de 21 de febrero para beneficiar a los afectados por la revolución de octubre de 1934 y, por último, la de 15 de octubre de 1977 dirigida por igual a las víctimas del franquismo y a sus represores. Sólo la dictadura de Franco no aprobó amnistías, dictando en su lugar cicateros indultos para vaciar las prisiones, que siempre estaban llenas de presos políticos. En otros países europeos también se han dictado amnistías para paliar situaciones de crisis políticas. El General De Gaulle, tras la revuelta de mayo de 1968, amnistió a los terroristas de la OAS y lo mismo hizo el Gobierno británico tras los acuerdos de paz de Irlanda. Estos datos deberían hacer reflexionar a quienes de buena fe creen que la próxima amnistía será un error político o jurídico.
La Historia de España es la Historia de las amnistías. Sólo la dictadura de Franco no aprobó amnistías, dictando en su lugar cicateros indultos
a) La forma jurídica de la iniciativa. La forma jurídica de esta iniciativa es una proposición de ley de un solo Grupo Parlamentario del Congreso, el Grupo Socialista. Un proyecto de ley habría tenido una tramitación mucho más larga, pues hubiera requerido informe del Consejo General del Poder Judicial que lo habría dilatado todo lo que pudiera y al final habría emitido un dictamen destructivo, visto lo que ya ha informado antes de conocerlo. Ha sido un acto de valentía y de responsabilidad del PSOE formular la propuesta, asumiendo todas las consecuencias del acto.
La derecha hará lo imposible para boicotear la tramitación e incluso está reformando el Reglamento del Senado para retrasar todo, pero el margen que tiene para poner obstáculos es muy pequeño. En las redes sociales y hasta en pseudo-periódicos digitales se preguntan qué pasaría si el Rey se negara a sancionar y promulgar la futura Ley. La Constitución, a diferencias de las de otras épocas del constitucionalismo histórico español, no permite al Rey dejar de sancionar y promulgar una Ley porque es una obligación constitucional. Sugerir que el Rey deje de cumplir sus obligaciones es tanto como situarse en una posición golpista, de liquidación de la Constitución y de todo el sistema político.
Como proposición de ley, aunque se tramite de urgencia, habrá oportunidad de que todos los Grupos Parlamentarios presenten enmiendas y habrá un doble debate en la Comisión legislativa correspondiente y en el Pleno del Congreso. Lo mismo en el Senado, por mucho que el Presidente popular de la Cámara quiere retrasar todo el procedimiento.
b) La constitucionalidad de la iniciativa. ¿Qué es la amnistía en sentido jurídico-formal? Un acto del Parlamento por el que decide extinguir la responsabilidad penal, administrativa y civil contable de un conjunto de conductas delictivas por entender que esa extinción va a tener efectos políticos y sociales beneficiosos para la convivencia. Declara la extinción de la responsabilidad el órgano constitucional habilitado para hacerlo, el Parlamento, que es el que mediante la aprobación y reforma del Código Penal describe los delitos y las faltas. Quien tiene capacidad para tipificar conductas delictivas tiene también capacidad de excluir de responsabilidad penal a ciertos sujetos por razones de convivencia democrática, razones que el propio Parlamento pondera y valora.
La Constitución, a diferencias de las de otras épocas del constitucionalismo, no permite al Rey dejar de sancionar y promulgar una Ley porque es una obligación constitucional
No se trata, como han escrito algunos, de quebrantar el principio de separación de poderes y de invadir el campo de Poder Judicial. En primer lugar, porque es precisamente el Parlamento el que, en aplicación de la Constitución, fija el contorno de actuación del Poder Judicial que no tiene en cambio autonomía para definir su campo de acción. Y, en segundo lugar, porque de la misma manera que el Parlamento lleva al Código Penal las causas que eximen de responsabilidad penal o las atenúan, está habilitado igualmente para, por razones de interés general, eximir excepcionalmente de responsabilidad algunas conductas. Y el Parlamento que actúa de esta manera en el ámbito penal también lo puede hacer respecto a la responsabilidad administrativa y contable de esas conductas porque son las Cortes, a través de la Ley, las que describen los actos que generan responsabilidad administrativa y contable. Con ello no se invaden las competencias del Poder Judicial, cuya principal función es ejecutar (no elaborar) la Ley.
Por si pudiera caber alguna duda, la Constitución no prohíbe las amnistías. Todo lo contrario. Cuando se aprobó la Constitución estaba muy reciente la Ley 48/1977, de 15 de octubre, cuyo nomen iuris, es “de Amnistía”, instituto que podría haber sido prohibido por la Constitución. La amnistía no sólo no fue prohibida por la Constitución, sino que cuando ésta llevaba en vigor más de cinco años las Cortes modificaron la Ley 48/1977, de 15 de octubre, para adicionar un artículo que amnistiara a los militares de la UMD que el Gobierno de Suárez no se había atrevido a amnistiar. Se entiende así que el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 147/1986, de 25 de noviembre, tratara la amnistía como un instituto inserto en el ordenamiento jurídico sin la menor duda de constitucionalidad.
Adicionalmente, hay que recordar que entre las facultades del Rey está, con carácter simbólico, pero no ejecutivo, ejercer el derecho de gracia con arreglo a la Ley. Es decir, la Constitución se refiere a unas medidas de gracia con carácter genérico o abierto, medidas que pueden tener la naturaleza específica de indulto o de amnistía, que son las dos formas de gracia que contempla el ordenamiento español.
c) La oportunidad política de la amnistía. Ha habido juristas que en la prensa han aceptado la constitucionalidad de la amnistía, pero han puesto en cuestión su oportunidad política por entender que los independentistas no se van a acomodar al ordenamiento vigente y que volverán a forzar en el futuro una vía unilateral. En primer lugar, los dos partidos independentistas van a votar al Presidente del Gobierno de España y se han comprometido a hacer política democrática, no unilateral como hasta ahora. En segundo lugar, el fervor independentista en Cataluña baja a medida de que sus dirigentes participan en la vida política y no pueden presumir de victimismo. La cárcel, la huida a otros países, refuerza al independentismo, por lo que toda medida de apaciguamiento es buena a la larga.
Cuando la Constitución llevaba en vigor más de cinco años las Cortes modificaron la ley de amnistía de 1977 para adicionar un artículo que amnistiara a los militares de la UMD
Para reforzar la ilegitimidad política de la amnistía hace unos meses un jurista conocido lanzó la especie de que la amnistía era ilegítima porque no estaba prevista en el programa electoral del PSOE. El Partido Popular se apresuró a comprar esta idea de un antiguo progresista y ahora la repite como muleta en la que se apoya para reclamar nuevas elecciones. Es una idea poco meditada que llevaría a que no se formaran Gobiernos de coalición y ni siquiera se alcanzaran pactos de legislatura porque es sabida la diferencia jurídica entre un programa electoral y un programa de gobierno. Cuando un candidato acude al Parlamento para pedir la investidura es muy libre de proponer a la Cámara los puntos programáticos que considere oportunos, aunque no estuvieran previstos en el programa electoral. Por ello no se puede citar ningún artículo de la Constitución que obligue al candidato a Presidente del Gobierno a ceñir su programa de gobierno al programa electoral porque limitaría la autonomía del Parlamento como órgano constitucional que representa al pueblo español.
d) Contenido jurídico de la proposición. En comparación con la Ley 48/1977, de 15 de octubre, de Amnistía, la proposición de ley ofrece mayor complejidad. En 1977 era fácil delimitar las conductas a amnistiar y los sujetos beneficiarios porque durante la dictadura toda conducta política democrática era delictiva. En 2023, con un ordenamiento fundado en una Constitución democrática, todo es más complejo. El ámbito objetivo, es decir, las conductas a amnistiar, están relacionadas con la intención de reivindicar, promover o procurar la independencia de Cataluña, la promoción de un referéndum y los actos de desobediencia vinculados a estos actos. Se excluyen los actos contra personas que tuvieran como resultado muerte o lesiones, los delitos de torturas, terrorismo y traición relacionados con la Defensa Nacional y los que afectaran a los intereses financieros de la Unión Europea.
A continuación, la proposición de ley describe los efectos sobre la responsabilidad penal de estas conductas que conlleva la libertad de las personas beneficiadas, la eliminación de antecedentes penales, el alzamiento de medidas cautelares y la dejación sin efecto de órdenes de busca y captura. Igualmente, otros artículos describen los efectos sobre la responsabilidad administrativa, civil y contable. La amnistía no da lugar a indemnizaciones a los beneficiados ni tampoco a la devolución de cantidades abonadas en concepto de multa (que la amnistía de 1977 sí lo contemplaba).
Finalmente, la proposición de ley fija los efectos de la amnistía, es decir, cómo se va a aplicar por los órganos judiciales con tramitación preferente y urgente para que algunos Magistrados no la puedan boicotear, distinguiendo los asuntos que se encuentren en fase de instrucción, en fase de juicio oral o bien asuntos ya terminados con Sentencia condenatoria. También se regula el procedimiento en el ámbito de las Administraciones, de los Tribunales de lo contencioso-administrativo y del Tribunal de Cuentas. La proposición de ley acaba con una reforma de un artículo del Código penal para especificar que la responsabilidad penal acaba, además de por los supuestos ya regulados, por la amnistía. También se reforman las dos Leyes que regulan el Tribunal de Cuentas para introducir la amnistía en este órgano.
Desde el punto de vista jurídico, la proposición de ley está muy elaborada. Identifica con precisión las conductas amnistiables en relación con la declaración de independencia de 2017, precisa sus efectos y su procedimiento y distingue con mucho cuidado esos hechos de otros con los que podrían confundirse. Y establece un procedimiento riguroso para aplicar las medidas de gracia para que no haya Magistrados recalcitrantes que pongan poco eficacia en su ejecución.
En conclusión, se trate de un buen texto que muestra que tiene plena cobertura constitucional y que se fundamenta en una técnica jurídica precisa y depurada. La Ley de 1977 estaba bien redactada, pero éste no la va a la zaga.
