sábado. 20.07.2024
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Constitución española: derecho a la vivienda y función social de la propiedad

Según el artículo 47 de la Constitución de 1978, “todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación”. El artículo 33, reconoce el derecho a la propiedad privada y la herencia, aunque limitado por su función social, definida por las leyes. También la norma fundamental del franquismo reconocía estos derechos en términos parecidos. Sin embargo, no hay consenso sobre cómo el artículo 33 limita el cumplimiento del artículo 47, la función social de la propiedad se convierte en algo meramente declarativo y el bloqueo municipal impide la dotación de viviendas asequibles.

Cómo veremos, no se trata de algo específico de España, las excepciones, que son muchas en Europa, tuvieron su origen en un acontecimiento fundacional, la victoria sobre el fascismo, cuyo impulso se agota conforme el capitalismo evoluciona para reforzarse. El problema de la vivienda se está agudizando durante el siglo XXI, producto del esfuerzo de las inmobiliarias para aumentar el rendimiento de sus capitales, aprovechando los cambios sociales en el terreno del turismo, las relaciones de pareja, la movilidad laboral y, sobre todo, el crecimiento espectacular de la desigualdad, que genera nuevos fenómenos urbanos, cómo la gentrificación de los centros, la estacionalidad de muchos empleos y el aumento de la inmigración de todo tipo. Renacen viejas prácticas, cómo las viviendas compartidas en grupo o el realquiler, y se fortalecen otras, cómo el refugio de los capitales pequeños en viviendas, que permanecen vacías para garantizar su liquidez. Mientras, la edad de emancipación de los hijos alcanza valores nunca imaginados, y la natalidad desciende hasta niveles que agravan el decrecimiento y envejecimiento de la población europea. El artículo propone revisar los diferentes esfuerzos realizados para afrontar el problema de la vivienda, en momentos de igual o mayor urgencia, como la posguerra, resaltar las similitudes entre la visión de hace 70 años y actual y su raíz común en la especulación con el suelo urbano. 

El franquismo recurrió a la propiedad cómo recurso universal (i)

Es conocido el lema del ministro Arrese en 1957: “España es un país de propietarios y no de proletarios”

Es conocido el lema del ministro Arrese en 1957: “España es un país de propietarios y no de proletarios”. Oficial desde 1939, la doctrina de la vivienda en propiedad se acabó de consolidar con el anuncio de la cesión del parque de pisos en arrendamiento del INV, que convirtió en propietarios a los inquilinos. Razones de gestión de los inmuebles reforzaban la opción ideológica falangista cuando, en 1955, se hizo patente que, una serie de hechos habían convertido al Instituto en una gran inmobiliaria, arrendadora de viviendas modestas, que originaba costosos y complejos problemas de conservación y administración y absorbían una parte considerable de los medios económicos puestos a su disposición. El origen del problema fue La Ley de 19-04-1939, que adjudicó al INV los grupos de viviendas sociales en alquiler anteriores a 1939, propiedad de instituciones estatales, sindicatos, partidos políticos y organizaciones sociales disueltas por la rebelión militar, junto con otras promociones posteriores de viviendas públicas en alquiler. El Instituto se distanciaba de los organismos europeos de posguerra, gestores de la propiedad pública de inmuebles que proporcionaban viviendas arrendadas a los trabajadores y sus familias.

El Estado del 18 de julio invitaba a los productores, padres de familia, a transformarse en propietarios, y disponía para ello contratos no trasferibles de alquiler por 50 años, al cabo de los cuales se cederían al beneficiario. El II Plan de Viviendas se centraría en la propiedad y en los tres aspectos que la dificultaban: en primer lugar, la carestía, los precios de las viviendas habían crecido desde 1940 un 300 por cien más que los salarios y eran incompatibles con los niveles de renta de las clases trabajadoras y media (Arriba, 12-12-1954); los estudios del INV atribuían el encarecimiento a la especulación con el suelo urbano, que lo convertía en el segundo problema a resolver. Por último, según el censo de 1950, había un millón y medio de viviendas inhabitables, era evidente la falta de adecuación del stock de viviendas existentes a las necesidades de las familias (ii).

El plan diseñó una vivienda modesta familiar estándar, cuyo precio permitía, una vez deducidas las posibles subvenciones, pagar el 80% con créditos al 4%, aplazados a 50 años; en la fecha del último pago se realizaría la escritura de propiedad [1]. La amortización mensual suponía el 25 % del salario medio. Muy pronto, la escasez de suelo se comió los cálculos de precios de los técnicos del INV. El mayor logro del Plan fue la garantía hipotecaria sobre los solares y edificios, una contribución decisiva al desarrollo del mercado inmobiliario de viviendas modestas y de clase media, hasta entonces inexistente, aunque tardó más de un lustro en consolidarse. La financiación hipotecaria estuvo limitada por las disponibilidades de las Cajas de Ahorro y, en el caso de funcionarios y trabajadores industriales, de los fondos mutualistas.

Para contentar a unos, los que pedían vivienda social, y a otros, los propietarios del suelo, se aprobó una Ley del suelo en 1956, que establecía la distinción entre Plan General, que fijaba la zonificación y hacía la distribución de las calificaciones de suelo, y Plan Parcial que regulaba en detalle la edificación en el espacio urbano; establecía reservas de solares para el crecimiento y los usos de futuro, y protegía el suelo rústico. El único límite que ponía a la especulación era la obligación de inscribir las parcelas en el Registro Público de Solares para poder edificar.  La legislación urbanística también contemplaba “la función social de la propiedad”, pero la capacidad de arbitrio que proporcionaba tal concepto era utilizada con muchas cautelas por los gestores públicos. Los editoriales de Arriba protestaban por la resistencia de los jueces a renunciar a una interpretación “liberal” del derecho de propiedad, y lo mismo hacía el Gobierno. Incluso un documento de la presidencia del Gobierno, Estudios para un Plan Nacional de la Vivienda (iii), recomendaba hacer valer el concepto de “Interés Público” mediante la “municipalización del suelo”. Pero la propuesta tampoco se mencionó en el II Plan Nacional de la Vivienda.

En el Plan de Urbanismo de Madrid, sus gestores se apoyaron en el desarrollo de los Planes Parciales para expropiar suelo rústico alrededor de la capital

En el Plan de Urbanismo de Madrid, sus gestores se apoyaron en el desarrollo de los Planes Parciales para expropiar suelo rústico alrededor de la capital, pero, sobre todo, fueron los anillos verdes de la capital los que dotaron más solares y, muy rápidamente, los terrenos rústicos entre los grupos de bloques y la capital competían por el precio contra los gestores. El resultado fue la proliferación de grupos edificados más cercanos al gueto que a un barrio. Las adjudicaciones de los Poblados Dirigidos se publicitaban así (iv): “La solución que le proponemos para resolver su problema de vivienda requiere por su parte: 1º Que para la construcción haga usted determinadas aportaciones, bien en metálico o bien con su trabajo personal. 2º Debe Usted aceptar vivir alejado del centro de Madrid. 3º Debe estar decidido a ocupar la vivienda que se construya para usted como domicilio habitual y permanente. No podrá usted vender, alquilar o ceder. 4º Si actualmente vive en una chabola, deberá usted ceder sus derechos posesorios a favor de los organismos competentes".

Los debates de los expertos (v)

Al ponerse en marcha grandes proyectos, emergieron las incongruencias económicas de los programas y se encendieron las alertas económicas sobre la relación entre inflación y endeudamiento público. Las instituciones del resto de Europa que habían participado en los esfuerzos sociales de la vivienda dispusieron del ahorro de trabajadores, pequeños empresarios y artesanos concentrado en los fondos mutualistas. Pero los montepíos y las mutuas aún no habían desarrollado en España estructuras de gestión, ni tenían fondos suficientes para la dimensión del problema. Los diversos intentos realizados por el INV para utilizar las cajas de esas instituciones creaban serios problemas de iliquidez.

Una serie de artículos económico-financieros en Arriba, durante el periodo 1953-1954, y de estudios que se realizaron previos a los planes de vivienda, sacaron a la luz pública la polémica, ya en marcha entre los expertos, sobre el atraso de la industria de la construcción, las carencias de sus industrias auxiliares, especialmente la carestía de cemento y el acero; penuria de complementos constructivos, baja cualificación de la mano de obra y, sobre todo, la especulación con el suelo urbano. Elementos, todos, que alejaban el coste de construcción modesta de la renta disponible de los españoles. Agustín Cotorruelo y Alfredo Cerrolaza, ambos economistas, defendieron desde las páginas del diario la necesidad de una política económica de vivienda. Uno y otro compartían el diagnóstico de que la solución al problema incluía la modernización de la edificación y el despegue de las industrias auxiliares de construcción. “El déficit de producción anual” de cemento y acero frente a la demanda del II Plan alcanzaba al 40 por 100 de las necesidades, lo que unido a la falta de desarrollo empresarial y técnico del sector (Arriba, 15-4-1956) hacía que dotar de una vivienda digna, aunque minúscula, a todas las familias españolas fuera tarea de muchos años. Por añadidura, habría que contener la especulación del suelo, un problema al que todos aludían y nadie daba solución. Cotorruelo, además, alertaba de los efectos combinados del precio del suelo y la desigualdad en la distribución de la renta, y pedía una reforma fiscal. Comparaba el capital necesario para adquirir una vivienda, y los ingresos de los asalariados, empleados y funcionarios, ilustrando la dificultad de obtener un alojamiento decente para esas personas (Arriba, 3-6-1955).

En cuanto a los arquitectos. Arriba publicó varios artículos de Manuel Herrera Palacios, Fernando Chueca y Víctor D´Ors, donde insistían en una trilogía de dificultades: tecnología, diseño moderno de la construcción y ordenación del suelo. “Solo aprovechando la nueva tecnología de producción se podrá resolver una parte del problema. La otra parte, el coste del solar, depende de que alguien quiera poner orden. Hay que saber dónde, cuando, cuantas, cómo y con qué tenemos que construir las viviendas” (Arriba-8-5-1954). En el mismo diario, aparecía Franco en Salamanca para la celebración del VII centenario de esa Universidad. Aprovechando el viaje, el dictador asistió a la inauguración del pantano de Santa Teresa y a una ceremonia de entrega de llaves a los beneficiarios de 664 “viviendas sociales” en esa ciudad. La barriada tenía la particularidad de ser la primera promoción social construida con estructuras de cemento armado.

Enseñanzas de la historia

En 1944, la revista técnica Reconstrucción publicaba un editorial claramente laudatorio de la Arquitectura inglesa contemporánea. El editorialista destacaba la funcionalidad en la edificación, y el confort de las viviendas baratas inglesas. Glosaba que Inglaterra estaba “a la cabeza de las naciones en materia constructiva” y, “aunque (la guerra) ha restringido el programa de edificaciones, en Londres, las casas destruidas son reparadas con ritmo rápido y constante” (vi), Alemania, casi derrotada, ya no era un modelo para los franquistas.

La destrucción de las ciudades por los bombardeos aéreos será un elemento clave para la edificación de vivienda social en la posguerra europea, porque combina el hundimiento del precio del suelo urbano con la demanda de vivienda social para los jóvenes licenciados de los ejércitos aliados, el primero deriva de la disponibilidad de solares y la escasez de capitales para la especulación, el segundo es un derecho reforzado por cinco años de poner en riesgo su vida. Los gobiernos laboristas, o con participación e influencia de las izquierdas, no encontraron oposición a las expropiaciones necesarias durante esos años. Caso aparte fue el de Alemania, donde el trabajo voluntario de la población para demoler los edificios dañados, recuperar los materiales del derribo y trabajar en la edificación, sirvió a la reconstrucción de las ciudades devastadas, bajo la vigilancia de los aliados, deseosos de una vuelta lo más rápida posible de los países ocupados a las actividades cotidianas.

En Europa se desarrollaron unas potentes instituciones de la seguridad social, con Montepíos y Mutualidades bajo la supervisión, e incluso gestión sindical; lo contrario del desarrollo del mutualismo franquista, que creció lentamente hasta el final del régimen, lo que impedía al gobierno español recurrir a los fondos de dichas instituciones para edificar viviendas sociales, cómo hicieron los gobiernos y sindicatos europeos en la posguerra. Podemos afirmar, por lo tanto, el principal incentivo a la construcción de viviendas sociales en alquiler en Europa fue la destrucción bélica y el fuerte contenido de bienestar social de la victoria aliada. Una circunstancia excepcional que posibilitó la movilización de las fuerzas democráticas interesadas en una interpretación social de la propiedad; como expresión de una cultura de cooperación y esperanza en el futuro.

El español propietario, una peculiaridad nacida de la diferencia histórica

Una característica diferencial de la experiencia española frente al problema de la vivienda es que la vivienda modesta en España se posee, el beneficiario es propietario. Para bien y para mal. Somos responsables de su mantenimiento, pero nos beneficiamos de la inflación que devalúa las hipotecas. Estamos atados a un lugar, lo cual es bueno para los empleos estables; pero nos obliga a pensar muy detenidamente las oportunidades de cambiar el lugar de residencia; premia las familias estables, lo cual es negativo para los matrimonios mal avenidos. Supone un plus para la jubilación, aunque sirve de coartada para los recortes a las pensiones, y permite a los gobiernos pensar menos en las necesidades de los mayores. Todas ellas, razones que avalan un modelo útil para los tiempos que se acaban, pero imposible para los jóvenes del siglo XXI. La sociedad actual está multiplicando la movilidad y la desigualdad, crea tensiones de demanda que encarecen la vivienda en las zonas donde son necesarias, incentiva las burbujas que llenan de viviendas zonas donde no hacen falta y, lo más urgente, obliga a los más jóvenes y a los que pierden la estabilidad laboral y familiar a retornar al subarriendo de habitaciones, o a compartir casa o piso con otras personas, más o menos afines. Ante la perspectiva habitacional, los jóvenes no pueden responder a las oportunidades de movilidad ni se independizan del hogar paterno. La propiedad está dejando de ser funcional para la sociedad y para la juventud.

El modelo inmobiliario español es tributario del estraperlo, que alimentó una acumulación de capitales por una nueva burguesía urbana, nacida de la corrupción política inmune

El modelo inmobiliario español es tributario del estraperlo, que alimentó una acumulación de capitales por una nueva burguesía urbana, nacida de la corrupción política inmune; el stock de capital fue incrementado por las divisas de los emigrantes y el turismo. Los fondos atesorados alimentaron un mercado hipotecario, cuya garantía de pago fueron los ahorros futuros de las clases medias y populares. El contexto para el éxito de los planes de vivienda modesta desde 1960 a 1978, además de la apuesta europea por el turismo en nuestras playas y las remesas de divisas monetarias de tres millones de emigrantes españoles en Europa, fue que ambos fenómenos generaron un crecimiento anual de la economía cercano al 6%, acompañada de una inflación persistente que devaluaba la deuda de los nuevos propietarios, convirtiendo los pagos hipotecarios en alquileres baratos. Pese a ello, en 1978 persistía aún un amplio cinturón chabolista en las capitales españolas; los setenta habían sido años de lucha vecinal y culminaron en 1980 con el Decreto del concejal Garrigues Walker, quien ordenó la demolición de 36.000 chabolas y el reacomodo de sus casi 150.000 vecinos de Palomeras, el Pozo, Orcasitas y otros poblados menores, los cuales terminaron alojados en viviendas propias, en unos barrios diseñados por los propios habitantes.   

¿Tiene el presente menos futuro que el pasado?

Las grandes acomodaciones de migrantes en las últimas décadas del siglo XX europeo se distancian del modelo del bienestar iniciado en 1945. Marcadas por el sello de la colonización, las familias argelinas que accedieron a Francia fueron alojadas en guetos de viviendas sociales, con las consecuencias de todos conocidas en el cambio de siglo. La oleada de personas judías, huyendo del hundimiento del mundo comunista, encontró acomodo en Israel gracias al desalojo de la población palestina, desplazada de sus tierras de Cisjordania y confinada por millones en los grandes campos de concentración de Oriente medio, erigidos por los ocupantes para liberar tierras donde construir viviendas para los suyos. No parece que podamos sacar enseñanzas, ni de los bloques de la banlieu francesa, ni de los asentamientos judíos en Palestina. Tampoco la experiencia del franquismo puede llevarnos más allá de modelo actual de vivienda en propiedad para clase media, más o menos acomodada, pero con ingresos estables. El único ejemplo realmente democrático de vivienda social es el modelo europeo de la posguerra; pero, su carácter excepcional lo aleja del presente. Lo cual no obvia que ambos, la experiencia franquista y la europea proporcionan guías muy útiles, para la tarea de dar vivienda suficiente y acomodo en las ciudades a los españoles del siglo XXI. Especialmente, hoy cómo ayer, a los jóvenes que quieren emanciparse y, si así lo desean, crear familias. Una necesidad cuantificada por los expertos en cerca de dos millones de viviendas sociales.

En primer lugar, aunque no sea lo más difícil de resolver, está el problema financiero. La experiencia española, pagos hipotecarios, y europea, alquileres sociales, indica que la inmensa mayoría de los beneficiarios de dichas viviendas pagan con regularidad las cuotas mensuales, siempre que la administración de los bloques funcione con regularidad y trasparencia en la gestión. La deuda pública a tipo y naturaleza hipotecaria permite sostener la construcción, mantenimiento y actualización de los inmuebles. Por lo tanto, no existen en la UE ni en la legislación del Estado español impedimentos a la inversión necesaria, si ésta responde a criterios y plazos adecuados. En cuanto a los incentivos legales, la experiencia legislativa de la democracia española nos ofrece una guía que seguir, pero con mucha cautela con la fiscalidad: en lo positivo, rebajando impuestos a la vivienda social; en lo punitivo, castigando la no ocupación y el uso inadecuado del suelo. Pero es un arma de doble filo, porque la vivienda es escasa donde se necesita y sobra donde no es útil (vii), y su financiarización la hace muy vulnerable a las burbujas especulativas. Los incentivos fiscales pueden acabar siendo perversos. Las herramientas tienen que ser afiladas, concretas a cada situación social. Por último, el problema esencial es el suelo.

Hoy, cómo en 1955, sin dotación de suelo no hay solución a la vivienda. No se puede habilitar terrenos para construcción, allí donde se necesitan, sin asumir la función social de la propiedad. El recurso actual de porcentajes de reserva en edificabilidad del suelo para vivienda protegida es útil, pero muy débil cómo incentivo, es fácil de burlar por los ayuntamientos y, lo más problemático, permite la creación de reservas en localizaciones que crean guetos. Además, la función social de la propiedad es interpretada por los gobiernos, por la UE y, posiblemente, por los juzgados, de manera muy restrictiva, sobre todo porque rompe expectativas y crea agravios comparativos, al tiempo que genera redes corruptas en las administraciones locales. Aunque los ejemplos francés, belga o británico, y muchas de las ciudades propias aconsejan evitar que las zonas de viviendas sociales se conviertan en arrabales de exclusión, ningún gobierno se ha atrevido a promulgar una Ley del Suelo que permita hacer real la norma constitucional, en relación con la propiedad. Resultado, el precio del suelo repercute hoy en mucho más de la mitad del precio de las viviendas, cuando están ubicadas en espacios urbanos integradores.

El problema proviene de que, económicamente, no estamos hablando de viviendas, sino de activos financieros. La condensación del valor de los inmuebles en la renta de posición del terreno ha integrado la necesidad de la vivienda en el mercado financiero global, sacándola de los mercados cotidianos de bienes y consumo de los ciudadanos. Como bienes en el mercado, éste también es alterados por la estructura oligopolista del capitalismo, que recurre a plataformas turísticas y a los alquileres colectivos de una sola vivienda para elevar el precio de las rentas, pero las patologías de los precios que generan no tienen comparación con las que crea la especulación financiera. La compra al ayuntamiento de Madrid del stock de viviendas sociales por los Fondos Buitre ha puesto de relieve que no existe refugio de oferta para ninguno de los segmentos del mercado de la vivienda. El dinero se ha convertido en la mercancía central de los mercados de capital, y los ayuntamientos y gobiernos venden la ciudadanía europea a cambio de la adquisición de viviendas por los capitalistas. Combatir el cambio climático, o simplemente mejorar el bienestar ciudadano plantando árboles implica largos procesos, para valorar las indemnizaciones a los propietarios que ven reducido su derecho a edificar. La venta y alquiler de viviendas se convierte así en un mercado de activos futuros, gobernado por los fondos especulativos. Si queremos que los españoles dispongan mañana de viviendas dignas, tal como dice la constitución, es necesario sacar la casa de cada uno de los mercados financieros, y devolver a las inmuebles de pisos su carácter de bienes que satisfacen necesidades. Hay que encontrar un refugio, una fórmula que permita municipalizar el suelo urbano y ordenar su uso.     


[1] AGA (4)45 42/00321: Instituto Nacional de la Vivienda: Unidad Vecinal C/ Erillas, 13 en Vallecas. 
(i) Jose Candela (2019) Del pisito a la burbuja inmobiliaria, Valencia, PUV.
(ii) Presidencia Gobierno: Secretaría Ordenación Económico-Social, (S.O.E.S), 1954)
(iii) S.O.E.S)
(iv) (Siguán, 1958: p. 219) cita. en J. Candela (2019) Del pidisto...
(v) Jose Candela (2019) Del pisito a…
(vi) (1944, Reconstrucción, nº 40) cita. en J. Candela (2019) Del pidisto…
(vii) Estudio de UVE Valoraciones presentado el 20/09/2023, Ver La vanguardia Inmobiliario.

El problema y el derecho a la vivienda