De región urbana a ciudad región, Madrid

1. De provincia a comunidad autónoma
2. Una región urbana
3. Un archipiélago metropolitano
4. Una estrategia regional
5. La comunidad autónoma y el Estado
6. ¿Un escenario más amplio?
7. Estrategia y directrices: alcance y contenido
8. Una estrategia ¿cuándo?
9. Consideración final: la incertidumbre

De provincia a comunidad autónoma

La provincia de Madrid puede leerse como una región urbana, con una superficie de 8.028 km² y 6.642.000 habitantes, en la que se asientan 179 municipios, núcleos urbanos consolidados más una multitud de urbanizaciones dispersas, interconectados por un red carreteras y ferrocarriles que permite una cotidiana e intensa interrelación de bienes y personas.

Una provincia que ha cobrado personalidad política y administrativa al institucionalizarse como una Comunidad Autónoma en 1983, dotada de un Gobierno y una Asamblea, un poder ejecutivo y un poder legislativo. Una importante tesela en el mosaico de una España múltiple y diversa.

Una región urbana

Así constituida, la CAM puede entenderse como un espacio en el que se desarrollan y manifiestan las actividades propias de la vida urbana, con sus problemas, sus bondades y aspiraciones. Desde esquiar en la sierra a deleitarse en el Museo del Prado; desde pasear la Gran Vía a remar en Aranjuez; desde la Universidad de Alcalá a IKEA en Alcorcón. Todo en la CAM tiene la marca de lo urbano.

Quedan retales de campo, de suelo rústico donde permanecen pequeños testimonios de la agricultura y la ganadería, incluso de la histórica Mesta. Pero vistos con los ojos del ciudadano de hoy, su valor es el de un paisaje todavía atractivo, a pesar de las manchas marrones de los detritus que la ciudad va depositando en lugares olvidados de cualquier cuidado. 

Todo en la CAM tiene la marca de lo urbano. Quedan retales de campo, de suelo rústico donde permanecen testimonios de la agricultura y la ganadería

Vacíos que cara al futuro deben defenderse como un valioso recurso en y con el que construir un discontinuo parque regional, aprovechando la diversidad y riqueza geográfica de esta provincia, que se hace evidente si trazamos una sección norte-sur en la que percibir la variedad de tierras y paisajes, desde las crestas y pinares del Guadarrama a las huertas y álamos del Tajo, que se han salvado de la inundación de asfalto y chaletitos, que el astuto mercado ha impulsado y explotado en la ola del desarrollismo y la gasolina barata.

Como homenaje y referencia autorizada, merecen ser recordadas las palabras de Lewis Mumford, cuando afirmaba que no hay mejor parque regional que un territorio rústico, culto y cultivado, abierto al paseo y solaz del ciudadano, que al salir del asfalto deja que sus pasos transcurran por sendas y riberas cuidadas y arboladas. Mejor aún si encuentran la casa campesina donde reposar, charlar con su dueño y beber de un botijo colgado a la fresca.

Un archipiélago metropolitano

Si marcamos en un mapa los lugares en que se asientan los pueblos y ciudades de la CAM, observaremos como todo el territorio regional está tachonado de puntitos más o menos gordos. Pero si nos referimos a los treinta municipios con más de 20.000 habitantes y entre ellos los 9 que superan los 100.000, acercándose varios de ellos a los 200.000, podemos comprobar como estos últimos núcleos urbanos se concentran en el entorno próximo a Madrid capital, con 3.300,000 habitantes, sumando un total de 4.466.558 habitantes.

Un conjunto de asentamientos, complejos y densos de actividades, que podemos definir con el nombre de "ciudad de ciudades", en palabras de Oriol Nello o, más poético, con la metáfora geográfica de Francesco Indonvina, identificándolo como "un archipiélago metropolitano". Porque es en este ámbito donde con mayor certeza podemos descubrir y cuantificar los problemas que afectan a Madrid capital y solo en él podremos proponer las políticas y las acciones que se enfrenten eficaz y eficientemente a dichos problemas.

Madrid no se puede entender y explicar encerrados en la M30. Hay que saltar esta barrera física y psicológica, también política, para adentrarnos en esta geografía metropolitana, atravesada por flujos materiales y virtuales, como expresión de una creciente complementariedad entre sus ciudades, entre las islas de este archipiélago.

Y son los vacíos entre núcleos urbanos consolidados y las grandes instalaciones y equipamientos de rango regional y nacional, los que cobran un mayor valor, en este espacio, porque sobre ellos habrá que construir la trama funcional y medioambiental que sostenga y dote de orden a esta ciudad de ciudades. 

Madrid no se puede entender y explicar encerrados en la M30. Hay que saltar esta barrera física y psicológica

Una estrategia regional

En cada ocasión en que un ayuntamiento decide redactar un nuevo “plan”, surge la denuncia sobre la ausencia de un plan estratégico (o como quiera denominarse) de ámbito regional, que sirva como marco de referencia al planeamiento de ámbito municipal. Una denuncia que con seguridad va a surgir en el actual debate electoral, tanto en lo que se refiere a los ayuntamientos como a la comunidad autónoma. 

Esta exigencia de un “plan” que abarque la totalidad del territorio de la Comunidad Autónoma de Madrid es lógica y está justificada tanto desde un punto de vista disciplinar, como desde la exigencia jurídico-administrativa. Pero sería necesario aclarar el carácter, contenido y alcance normativo vinculante de un instrumento de planificación regional, que no anule la autonomía municipal o restrinja en exceso su capacidad para formular planes urbanísticos en su ámbito. Sin perder por ello eficacia.

David Harvey afirmaba que “los gobiernos municipales son algo más que administradores de servicios. Son mecanismos democráticos mediante los cuales se gobiernan a escala local las comunidades de base territorial”. Manteniendo este principio, debemos asumir que hay temas ─problemas y oportunidades─ que solo se detectan en los ámbitos más amplios (la región) en los que están insertos los municipios, sobre los que recaen los problemas y son sentidos más próximos y acuciantes por sus alcaldes. Pero cuyo entendimiento y encauzamiento en un orden territorial exige cierta delegación de competencias y la aceptación de un gobierno de ámbito regional que establezca unas directrices que sustenten y dirijan su política territorial, al tiempo que sirvan de marco de referencia para el planeamiento municipal. 

Por muy correctos y oportunos que sean los planes de ámbito municipal, no cabe esperar una “concordancia mágica” de acciones locales que puedan ser efectivas a escala metropolitana o regional. La propuesta de un “gobierno policéntrico de sistemas económicos complejos”, tal como formula Elinor Ostrom, es una idea atractiva, un modelo federal autocoordinado, pero de dudosa eficacia y eficiencia. Por otro lado, un excesivo localismo, un “cercado municipal”, reduce sin duda la capacidad de ver los problemas actuales y emergentes y puede exacerbar el egoísmo cantonalista. Un localismo estrecho que propicie una competencia desleal entre municipios vecinos. 

Por muy correctos y oportunos que sean los planes de ámbito municipal, no cabe esperar una “concordancia mágica” de acciones locales

La suma de buenas soluciones a escala local no garantiza una buena solución a escala regional y entraña el riesgo de anularse mutuamente. 

Los argumentos expuestos en las líneas precedentes conducen a justificar y defender la necesidad de un instrumento de planificación territorial de ámbito regional formulado por un gobierno democrático, tanto en su constitución como en el desempeño de sus funciones. Los espacios naturales y servicios públicos (agua, energía, transportes, etc.) solo pueden ser gestionados de forma eficaz y equitativa desde mecanismos de ámbito regional o estatal. Mecanismos consensuados con los poderes locales que permitan la participación de los mismos como representantes directos de los ciudadanos. Pero, en última instancia, por mecanismos que suponen la existencia de un sistema jerárquico del planeamiento. Mecanismos de planificación con un carácter prioritariamente estratégico, llámese como se quiera, pero cuya esencia, cuyo contenido básico, es proponer un horizonte ordenado y acorde con “los deseos más profundos de los ciudadanos”, según afirmación del sociólogo Robert E. Park. Un escenario final al que se llega no de forma lineal, sino más bien a través de un camino zigzagueante, apoyado en propuestas concretas sobre la delimitación y protección espacios naturales, la gestión del ciclo del agua, así como de la definición de infraestructuras y equipamientos de ámbito supramunicipal. 

Un ejemplo puede aclarar lo antes dicho. Una vega, el recorrido de un río o un sistema montañoso, son hechos que superan los estrictos ámbitos municipales. Una vega es un sistema integral (la vega del Jarama o el cauce del Guadarrama o del Manzanares) que no puede compartimentarse en trozos por los límites municipales existentes como ámbitos administrativos. La vega requiere entender todo su recorrido y los territorios que la acompañan de forma integral, descubrir cuáles son sus características o cualidades intrínsecas, para poder proyectar su futuro y controlar su evolución. No es una usurpación de competencias municipales sino una exigencia impuesta por la razón técnica y cultural, en definitiva, por la razón política.

No debemos olvidar que la palabra “estrategia” se acuñó en el lenguaje militar para indicar que una batalla no se gana lanzando toda la caballería en aluvión sobre el enemigo, sino con operaciones de distracción, envolventes o de copo. Pero siempre dentro de dos “líneas rojas” que, en forma de V, acoten el nivel de desviación que no desvirtúe ese horizonte, ese paisaje deseado propuesto. 

Mecanismos de planificación cuyo contenido básico, es proponer un horizonte ordenado y acorde con “los deseos más profundos de los ciudadanos”

Entendida así, el “espacio urbano regional” es seguramente el ámbito geográfico en el que con mayor legitimidad y racionalidad puede formularse por el gobierno de la CAM unja “estrategia regional”, un conjunto de directrices que orienten la política urbanística de los ayuntamientos, centrándose en aquellos aspectos que, sin violentar la autonomía municipal, superen la capacidad de los ayuntamientos tanto en su definición, como en su proyecto ejecución y posterior gestión. Un proceso en el que la participación de los ayuntamientos es obligada, en tanto representantes directos de unos ciudadanos que se van a ver afectados por las decisiones que se tomen a escala superior. 

Para la gestión de estas infraestructuras y servicio supramunicipales, puede ser oportuna, siguiendo el ejemplo británico, la creación de “agencias” o “autoridades” regionales responsables de planificar, ejecutar y gestionar las grandes operaciones de interés supramunicipal, tales como, en el caso de Madrid, el Canal de Isabel ll. O el Consorcio Regional de Transportes.

La comunidad autónoma y el Estado

La credibilidad de unas directrices o estrategias regionales, con el carácter y contenido enunciado exige en muchos casos el compromiso político y económico del Gobierno de la nación, lo que obliga a llevar a cabo una labor, paralela a la propia redacción del documento, de concertación con la administración central. Más aún en nuestro caso, si tenemos en consideración que Madrid no es solo el núcleo de una región metropolitana, sino la capital del estado y sede de la mayoría de los organismos de la administración central. Y que algunas casos, como la Confederación Hidrográfica del Tajo, afectan directamente al territorio y los ciudadanos de Madrid

¿Un escenario más amplio?

Alguien puede objetar que, en los momentos actuales, el ámbito estricto de la CAM no es suficiente para entender la realidad física, económica y social de la región madrileña, debiendo ampliarse el área de observación y ordenación con el eje del Henares, hasta Guadalajara, o los desarrollos de La Sagra, hasta Toledo, o más allá del Guadarrama, hasta Segovia, ya que es en esta geografía ampliada donde se producen las relaciones cotidianas ─vivienda y trabajo─ y en la que se extienden las grandes infraestructuras de transporte que conectan Madrid con el resto del territorio español o los propios espacios de especial protección, como el Guadarrama.

Objeción acertada si nos referimos al campo de observación y análisis para superar el “efecto frontera”, que unos arbitrarios límites administrativos pueden crear, con efectos negativos. Pero aquí estamos hablando de qué figura de ordenación territorial sería más adecuada para la región de Madrid. Y para tal finalidad, para tener la competencia y potestad para promulgar y desarrollar una política no solo de ordenación del territorio, sino de gobierno del territorio, hace falta una institución cuya legitimidad y competencia abarque el ámbito territorial que se quiere planificar. Para gobernar un territorio tiene que existir una instancia de poder político, un gobierno democrático (valga la redundancia), identificado con un ámbito concreto competencial, cosa que no ocurre si incluimos los territorios vecinos bajo el gobierno de la Comunidad de Castilla-La Mancha o Castilla León. Otra cosa será que desde la citada estrategia se dejen puertas, enlaces, áreas de frontera con competencias compartidas en determinados procesos, pero nunca una figura de planeamiento vinculante.

Un documento eminentemente político y cultural, que establezca las reglas de una leal y fecunda corresponsabilidad, basada en la continua concertación

Estrategia y directrices: alcance y contenido

Limitado, pues, el ámbito de formulación de una estrategia o directrices regionales, debemos definir el carácter, alcance y contenido de tal documento.

Cuando hablamos de formular una estrategia territorial para la CAM, no estamos proponiendo un plan de ordenación territorial al uso, sino un conjunto de directrices que sirvan de marco de referencia para las políticas urbanísticas de los ayuntamientos, junto a la definición de áreas y temas que, por su dimensión y función supramunicipal, deben quedar bajo la tutela y gestión del gobierno regional. 

Un documento eminentemente político y cultural, que establezca las reglas de una leal y fecunda corresponsabilidad, basada en la continua concertación interadministrativa, en el desarrollo de esta “ciudad región”. Tanto sería el carácter de una posible estrategia, que su autoridad le vendría otorgada por su aprobación en la Asamblea de Madrid, con rango de ley.

En cuanto a su contenido, cabe diferenciar dos apartados en los que se diferencien con claridad qué corresponde al gobierno regional y qué está dirigido a los ayuntamientos.

1. Será competencia de la CAM la gestión de aquellos territorios, infraestructuras y servicios de ámbito supramunicipal. Con especial atención a los recursos naturales que garantizan la calidad ambiental de la comunidad autónoma, tales como ríos, zonas boscosas, cumbres y praderas, zonas agrícolas cultivadas o a cultivar.

La gestión del ciclo del agua, con el Canal de Isabel ll. El transporte de viajeros y mercancías, con el Consorcio Regional de Transporte. Los parques regionales, con agencias de gestión ad hoc, concertadas con los ayuntamientos.

2. Las directrices para la política urbanística de los ayuntamientos, serian, entre otras, las siguientes:
   • Hacer ciudad en la ciudad. El desarrollo de los últimos decenios ha expandido los asentamiento urbanos residenciales, tanto los núcleos existentes como, sobre todo las “urbanizaciones” ya asentadas, invadiendo el suelo rústico de forma abusiva, con trazados arbitrarios. (véase Arroyo de la Miel, Boadilla del Monte; Tres Cantos…). 

Frente a esta invasión, esta agresión del sustento natural de Madrid, debe procederse a completar y densificar las ciudades, pueblos y “urbanizaciones” ya consolidados aprovechando los vacíos existentes, con nuevas actividades y tipologías edificatorias, sin ocupar más suelo rústico.

• Ante la proliferación de grandes centros comerciales de todo tipo, alimentación, ropa, bricolaje, etc., atraer y facilitar la implantación en la trama urbana consolidada del pequeño comercio y talleres, haciendo realidad la tan repetida consigna de la “ciudad de 15 minutos”.
• Ampliar y reforzar las conexiones ente núcleos urbanos sean virtuales o físicas. En el caso de las vías rodadas, dar prioridad en su configuración como plataformas preferentes al trasporte público colectivo.
• En los cascos urbanos de gran dimensión y densos de vecinos y actividades. aplicar una política decidida de disuasión del vehículo privado e implantar una red de transporte público colectivo que conecte con las estaciones de cercanía y los autobuses de media y larga distancia.
• Fomentar la creación de mancomunidades de servicios para aquellas tareas de limpieza y transporte de residuos urbanos, incluidos los escombros, seleccionando los lugares más adecuados para su implantación y mantenimiento, coherente con la protección del medio ambiente y el paisaje.

Solo unos ejemplos que quieren indicar el alcance de una futuras directrices. Pero que no las agotan con estas propuestas.

Hacer ciudad en la ciudad. El desarrollo de los últimos decenios ha expandido los asentamientos urbanos invadiendo el suelo rústico de forma abusiva

Una estrategia ¿cuándo?

Consciente de que la promesa o el compromiso de una estrategia, en un programa electoral, corre el peligro de retrasarse, tanto en la fecha de su inicio, como un el tiempo de elaboración y presentación en la Asamblea para su aprobación, es necesario que en ese compromiso se fijen unos plazos, aunque sean tentativos, para cada una de las etapas antes señaladas.

Como se ha demostrado con los Planes Generales de Ordenación, el prolongado tiempo de tramitación y aprobación, ha devaluado, incluso anulado su efectividad en cuanto a instrumentos de gobierno para el desarrollo de la ciudad. Cuando llegan a alcanzar plena vigencia, muchos de los supuestos que impulsaron su redacción, sean económicos, culturales o políticos han cambiado y muchos de los problemas a los que se enfrentaba se han resuelto o han modificado su importancia y percepción por los ciudadanos. Arrastrando con ello el desafecto de los ciudadanos y el abuso de promotores y la propia administración. En el caso de un documento de estrategia, su eficacia y credibilidad se basa en el obligado corto plazo que debe fijarse para su formulación y aprobación, medido en meses que no en años, si no se quiere que, una vez más, las buenas promesas acaben en frustraciones.

El prolongado tiempo de tramitación y aprobación de los Planes Generales de Ordenación, ha devaluado, incluso anulado su efectividad

Consideración final: la incertidumbre

Cuando hablamos de estrategias, de proyectos abiertos hacia el futuro, tenemos que asumir la incertidumbre como un componente más de dichos proyectos, para que un accidente no trastoque todo el escenario plasmado en el horizonte. Como ya se ha señalado, en tiempos de inestabilidad política, económica y cultural no es posible ni oportuna la proyección cerrada de un objetivo, y lo más que se puede y debe hacer es proponer a la ciudadanía un futuro deseable con distintas alternativas que, sin desvirtuar el escenario proyectado, ofrezca garantías de alcanzarlo en un alto porcentaje. Una incertidumbre acotada y con mecanismos explícitamente expuestos para corregir el camino cuando surja un imprevisto, sea un obstáculo o una nueva oportunidad (ver Friend & Jessop, Local Government and Strategic Choice).