Acabo de leer el artículo El antídoto frente a la corrupción: la calidad de la gobernanza de Fernando Jiménez Sánchez, catedrático de Ciencia Política y de la Administración Universidad de Murcia, publicado en la Revista Administración & Cidadanía, EGAP (Escola Galega de Administración Pública) Vol. 15_núm. 1_2020 | pp. 219-240. Santiago de Compostela, 2020,
Me ha resultado extraordinariamente novedoso y con un gran repertorio de fuentes académicas, a la hora de plantear una disminución, eliminación es una utopía, de una de las lacras, que aquejan a nuestras democracias, la corrupción. Lacra que está generando una gran desafección de la ciudadanía, que es aprovechada de una manera espúrea por líderes populistas. Trataré de resumir lo fundamental de tal artículo. Es lo mejor que he podido leer hasta ahora, sobre una terapia contundente contra la corrupción.
La receta más frecuente a la hora de plantear una estrategia de lucha contra la corrupción es el recurso a un conjunto de reformas institucionales como, por ejemplo, la creación de agencias anticorrupción, el endurecimiento de las penas asociadas a los delitos como el cohecho, la malversación, el tráfico de influencias, etc., o algunas otras medidas técnicas como leyes de transparencia y acceso a la información pública o la obligación de publicar las declaraciones de actividad y patrimonio de los candidatos a ocupar cargos públicos. O la Ley 2/2023, de 20 de febrero, reguladora de la protección de las personas que informen sobre infracciones normativas y de lucha contra la corrupción. Sin embargo, el balance que puede hacerse de este tipo de reformas para contener la corrupción es más bien pesimista. No han servido para eliminarla.
Por ello, Jiménez Sánchez aboga, siguiendo las reflexiones de la profesora rumana Alina Mungiu-Pippidi, autora del libro The Quest for Good Governance: How Societies Develop Control of Corruption, Cambridge, Cambridge University Press, 2015, por una estrategia diferente si queremos aspirar a una reducción efectiva de la corrupción. En concreto, la clave para mejorar la efectividad de la lucha contra la corrupción se encuentra en la mejora de la calidad de gobierno.
Enfocar la persecución de la corrupción como si fuera un problema meramente jurídico o penal suele ser una estrategia equivocada salvo para unas pocas sociedades del planeta. Mungiu-Pippidi señala el error de tomar la corrupción como una enfermedad que supone una amenaza para la pervivencia de un cuerpo social que hasta entonces estaba sano. Basta echar un vistazo al mapa de la percepción de la corrupción que elabora cada año Transparencia Internacional para que advirtamos que esta supuesta “enfermedad” está tan extendida en todo el planeta que lo verdaderamente excepcional y raro son los países en los que su incidencia es reducida. La corrupción no es una enfermedad. Es simplemente un epifenómeno de una situación social que suele ser más bien la regla que la excepción tanto hoy día como a lo largo de la historia de la humanidad.
La corrupción es típica de órdenes sociales muy estables –lejos por tanto de encontrarse en una situación terminal– en los que predomina una lógica particularista en la manera en que se relacionan los distintos grupos que componen tal sociedad. Es decir, es propia de sociedades en las que los intereses del grupo más primario al que se pertenezca –la familia, el clan, la etnia, la confesión religiosa, el partido político, etc.–, se ponen por encima de los intereses generales de quienes conviven bajo un determinado ordenamiento constitucional. De este modo, todas las relaciones sociales que mantenemos, incluyendo las políticas, se tamizan por esta lógica: uno tiene que favorecer a los miembros del propio grupo por encima de cualquier otra consideración.
Esta lógica es compatible con diversos órdenes de gobernanza, desde los más tradicionales, como los sistemas patrimoniales que estudió Max Weber, hasta los que Mungiu-Pippidi llama particularismos competitivos, en los que cabe una competición genuina por el poder, pero en los que los partidos que lo conquistan lo utilizan para favorecer a sus clientelas a costa del interés general que se comparte como sociedad. Son mucho más escasas aquellas sociedades que han sido capaces de instaurar un orden de gobernanza en el que las fronteras entre lo público y lo privado son mucho más sólidas –están globalmente aceptadas– y en el que los ciudadanos comparten la expectativa de que quienes alcanzan el poder político no anteponen los intereses de su propio grupo a los de la sociedad.
Al igual que hizo Ulises para evitar que el cántico de las sirenas arrastrara su nave contra los acantilados, las buenas reformas anticorrupción deben conducir a las autoridades políticas a atarse al mástil que les impida el uso clientelar de los recursos públicos
Se trata de un orden social en el que se da el universalismo ético (una moral aceptada por todos) del que hablaba Talcott Parsons. Aquellas sociedades en las que se logra instaurar este orden de gobernanza son sociedades con mucha menos corrupción, porque es mucho más fácil detectarla y la reacción contra estos comportamientos es contundente y compartida por la gran mayoría.
En relación a nuestro actual orden de gobernanza, desde luego estamos lejos de los niveles de corrupción y particularismo que tienen muchas otras sociedades del planeta, pero está claro que después de nuestra prometedora transición democrática y nuestro esfuerzo para europeizarnos estamos hoy día más cerca de un particularismo competitivo que de un orden de universalismo ético.
El hecho de que la corrupción no sea una enfermedad sino un síntoma del tipo de orden social que tenemos, tiene importantes implicaciones sobre la manera en la que hay que hacerle frente. Si pensamos en la corrupción como una enfermedad, damos por hecho que, extirpado el tumor de unos gobernantes corruptos, el cuerpo social recuperará su estado sano. Sin embargo, la solución no está en sustituir a unos gobernantes corruptos por otros que, llegado el momento, se comportarán conforme a las mismas reglas de juego: “ahora nos toca a nosotros”. Los pocos países que han conseguido un control más eficaz de la corrupción han logrado esta meta construyendo un nuevo orden social basado en reglas de juego muy diferentes. Pusieron en marcha complejos procesos políticos y sociales de cambio a favor de un nuevo orden de gobernanza que deja escaso espacio a las lógicas clientelares.
El objetivo de las reformas exitosas no es por tanto la corrupción en sí, sino el destierro de la lógica particularista. Para ello necesitamos un agente de cambio, que sólo puede provenir de una sociedad civil organizada y consciente de los pasos a dar, que apueste por la superioridad moral, política, social y económica de un orden de gobernanza alejado del clientelismo y el particularismo. Sin esa demanda de la sociedad civil, es muy improbable que los gobernantes se decidan a poner en marcha reformas del tipo que en teoría de juegos se denominan como “estrategia de Ulises”.
Al igual que hizo Ulises para evitar que el cántico de las sirenas arrastrara su nave contra los acantilados, las buenas reformas anticorrupción deben conducir a las autoridades políticas a atarse al mástil que les impida el uso clientelar de los recursos públicos. Es decir, la clave de las reformas anticorrupción pasa por imposibilitar que quienes dirigen una administración pública puedan hacer un uso patrimonial de la misma para construir o alimentar redes clientelares de apoyo social o financiero.
Se trata de que quienes se encuentran en esa posición no tengan la posibilidad de caer en esa tentación tan poderosa. En definitiva, esta estrategia consiste en articular límites efectivos al ejercicio del poder de los gobiernos para asegurar que los gobernantes no puedan anteponer intereses particulares al interés general de la sociedad.
Aunque todos tengamos una noción sobre lo que es y seamos capaces de advertir diferencias entre países, definir con precisión la calidad institucional es una empresa complicada. Los intentos académicos que se han llevado a cabo son de lo más variopinto y van desde modelos muy complejos que tienen en cuenta una multitud de dimensiones y de variables (como el de Leonardo Morlino para captar la calidad democrática), hasta el otro extremo en el que la calidad institucional se hace depender de un solo factor (como la definición de Bo Rothstein sobre la calidad de gobierno). Cualquier aproximación que se lleve a cabo es susceptible de crítica, dado que cada una de ellas tiene ventajas e inconvenientes. Así, las muy amplias suelen ser excesivamente complejas y, a veces, diluyen los aspectos más esenciales del concepto. Por su parte, aquellas que son tan reduccionistas como la de Rothstein, que define la calidad de gobierno en función de la capacidad para que el gobierno trate con total imparcialidad a todos los ciudadanos, son muy útiles por su claridad, pero pueden esconder la enorme desventaja de que se nos cuele como un gobierno de calidad aquel que aplica con total imparcialidad unas reglas cuyo contenido es inmoral.
Probablemente, la manera más extendida de entender la calidad institucional es la que se deduce de los indicadores mundiales de gobernanza (WGI, por sus siglas en inglés
Algunos otros autores han puesto el foco más bien sobre los principios que debe reunir la acción de los poderes públicos para que podamos hablar de buen gobierno. Así, Marcus Agnafors estima que la calidad institucional se compone de seis elementos principales: una base moral mínima (el respeto a los derechos humanos); un proceso lógico, transparente y justificado para la toma de decisiones colectivas; el respeto de la regla mínima de la beneficencia (el gobierno debe escoger siempre la alternativa que sea más beneficiosa para los afectados por sus decisiones que sea material y éticamente posible en cada momento); las decisiones públicas deben ser eficientes y sostenibles, evitando el daño a las siguientes generaciones; el respeto escrupuloso al imperio de la ley y a la imparcialidad en el trato de los particulares (siempre que se respete una base moral mínima); y, por último, se debe contar con la capacidad y con la estabilidad que permitan una implantación efectiva de las decisiones tomadas de acuerdo con las reglas anteriores.
En esta misma línea de señalar los principios a que debe obedecer un sistema de gobierno para que se pueda considerar un “buen gobierno”, Manuel Villoria y Agustín Izquierdo también seleccionan seis componentes. Se trata de los principios de integridad, imparcialidad, efectividad, transparencia, rendición de cuentas y, por último, de responsividad (o receptividad) y participación.
Probablemente, la manera más extendida de entender la calidad institucional es la que se deduce de los indicadores mundiales de gobernanza (WGI, por sus siglas en inglés, Worldwide Governance Indicators) que propusieron en su día Daniel Kaufmann, Aart Kraay y Pablo Zoido-Lobatón para el Instituto del Banco Mundial. Aunque se ha criticado que las 3 dimensiones y los 6 indicadores que usan estos autores mezclan causas y consecuencias del buen gobierno, su uso está muy generalizado porque, desde que propusieron su modelo, ofrecen una cuantificación anual de cada uno de esos 6 indicadores para más de 150 países en todo el mundo.
De acuerdo con su esquema, la calidad de la gobernanza constaría de 6 variables agrupadas en 3 dimensiones, la primera de las cuáles es la del proceso por el que se escoge, supervisa y se reelige o reemplaza a los gobiernos. Esta dimensión cuenta con dos indicadores: las percepciones que haya sobre la limpieza de las elecciones o lo protegidos que estén los derechos políticos y civiles (voz y rendición de cuentas) y las que existan sobre la probabilidad de que se desestabilice al gobierno por métodos inconstitucionales o violentos (estabilidad política). La segunda dimensión tiene que ver con la capacidad del sistema de gobierno para formular y poner en marcha políticas públicas adecuadas.
Se compone de dos nuevas variables: las percepciones que haya sobre la calidad de los servicios públicos y la preparación de los funcionarios, además de su grado de independencia frente a los intereses particulares y la credibilidad de los compromisos públicos (eficacia gubernamental); y de cómo valoran los observadores la habilidad del gobierno para formular e implantar políticas y regulaciones bien fundamentadas que permitan y promuevan el desarrollo del sector privado (calidad regulatoria). Por último, la tercera dimensión tiene en cuenta el respeto de los gobiernos por las instituciones que rigen sus relaciones con los ciudadanos en sus interacciones sociales y económicas. Se trata de las percepciones que existan sobre la predictibilidad y eficacia del sistema judicial, así como sobre el cumplimiento de los contratos (Estado de derecho), y sobre la extensión de los abusos del poder en beneficio privado (control de la corrupción).
Está claro que sea como sea que definamos la calidad institucional, aspectos tales como el hecho de contar con un sólido entramado de instituciones de gobierno independientes, o un sistema de justicia bien dotado, rápido y eficaz, unas instituciones públicas transparentes que garanticen el acceso a la información pública necesaria para conocer lo que hacen los gobiernos con el fin de poder evaluar el impacto real de su gestión, etc., son claves a la hora de determinar que los gobiernos llevan a cabo políticas que garantizan la equidad, la eficacia, la eficiencia y que minimizan los riesgos de la corrupción, el despilfarro de los recursos públicos y el resto de impactos negativos que tantas veces tiene la acción de los poderes públicos.
Pero, probablemente, el autor que ha hecho una contribución más decisiva en estos años para entender las implicaciones que tiene un sistema de gobernanza democrática de alta calidad institucional haya sido Pierre Rosanvallon en su libro Buen gobierno. La democracia más allá de las elecciones, en el cual analiza magistralmente la historia política contemporánea de occidente para diagnosticar las causas que han conducido a los alarmantes niveles de desafección política y al auge de diversos movimientos populistas en nuestros países. Para Rosanvallon las altísimas cotas de desapego político, el apoyo creciente a fuerzas populistas y la revuelta antiélites que se vive en la mayor parte de los países occidentales reflejan el sentimiento de abandono que siente un número creciente de ciudadanos en estos países. Para cada vez más personas, las élites políticas y administrativas y las instituciones de gobierno están cada vez más alejadas de sus preocupaciones y no responden a sus demandas y necesidades.
Rosanvallon en su libro ya citado de Buen gobierno. La democracia más allá de las elecciones, propone una gobernanza democrática, que llama “democracia de apropiación” con el objetivo de que los ciudadanos sientan que son ellos, quienes marcan el rumbo de las instituciones públicas con sus propias decisiones. Frente a otras propuestas para reforzar el sistema representativo de la democracia, pone el acento en las reformas del poder ejecutivo, ya que en las democracias liberales tras el final de la II Guerra Mundial, toda la normativa depende cada vez más de los gobiernos.
La democracia de apropiación se basa en cinco principios: legibilidad, responsabilidad, receptividad, veracidad e integridad, que el ejecutivo debe respetar y garantizar en su actividad política. Las democracias que avancen en esta línea reforzarán la confianza de los ciudadanos y la corrupción se verá reducida notablemente. Esta estrategia contra la corrupción es mucho más decisiva que las innovaciones técnicas, al principio mencionadas, más o menos sofisticadas y que, aprobadas, son desvirtuadas en la práctica política.
El principio de la legibilidad está muy ligado tanto al actual de la transparencia como al ya tradicional del parlamentarismo de la publicidad. Usa este término para enfatizar la relevancia de que lo importante no es que los actos del gobierno sean públicos, sino de que toda esta información sea inteligible para el ciudadano. Ante tanta información de los gobiernos, la clave para que los ciudadanos desarrollen ese sentido de reapropiarse del poder democrático, es que sean capaces de entender sin demasiada dificultad, lo que los gobiernos hacen o dejan de hacer. Las organizaciones de la sociedad civil desentrañarán ese enorme caudal de información, pero han de tener credibilidad y libres de cualquier sesgo.
La integridad es la más directamente ligada con el control de la corrupción. Ha de hacerse un diseño institucional basado en la transparencia que actúe tanto preventiva como punitivamente para asegurar la integridad de quienes ocupan o aspiran a ocupar cargos públicos.
La responsabilidad es un atributo esencial del poder. Quienes ejercen el poder político han de responsabilizarse tanto por los actos ya hechos como por los compromisos futuros. En cuanto a los actos pasados, obliga a tres cosas. A dar a conocer lo que uno ya ha hecho, como dación de cuentas o accountability. A justificar por qué se ha actuado así, que es una de las características más sustantivas del régimen democrático, por la que los gobernantes han de explicar su actuación ante los ciudadanos para que la valoren y recompensarles o sancionarles. Y la necesidad de conocer el impacto real de las decisiones de los gobiernos. Pero la responsabilidad no mira solo hacia el pasado. Gobernar implica el compromiso de utilizar el poder para cambiar la sociedad y vencer las resistencias que se presenten; y asumir el objetivo de hacer un mundo más libre, más justo y más pacífico, sin olvidar que nuestras sociedades son plurales y que ha de visibilizar “los conflictos, las desigualdades, los desacuerdos de la sociedad”.
La receptividad significa que el gobierno debe escuchar las demandas y atender las necesidades de los ciudadanos. Cuando nos sentimos menos escuchados por los gobernantes, asegurar la receptividad es vital para que los ciudadanos experimenten que el poder depositado en los gobernantes está a su servicio. Las organizaciones sociales y políticas (partidos y sindicatos) a través de las cuales se producía la participación política, ya no cumplen en gran parte esa función. Los cauces de expresión de las demandas de los ciudadanos se han “empobrecido como nunca”. Se necesita mucha inventiva en desarrollar nuevas formas de participación de los ciudadanos. Y que estas, sean las que sean, sean “espacios neutrales protegidos de las influencias partidistas”.
La veracidad está ligada al poder del lenguaje y el discurso. “Gobernar es también hablar” y “hablar verazmente da a la gente más control sobre sus vidas y les capacita para participar activamente en la vida política”. La veracidad se enfrenta a tres grandes obstáculos: las mentiras, la conversión del debate público en una sucesión de monólogos y la aparición del “lenguaje de las intenciones”. La mentira contamina el lenguaje político y corrompe el pensamiento. Los monólogos sin replica eliminan la vitalidad política y condena a los ciudadanos a la pasividad. El lenguaje de las intenciones está cada día más presente con el auge de los populismos. Consiste en recurrir a una pose moralizante y de indignación moral que insta a plantar resistencia al orden establecido desde el maniqueísmo, sin dejar resquicio a negociar acuerdos y cesiones mutuas. Los ciudadanos, los medios de comunicación y los grupos cívicos han de arrinconar estos discursos patológicos y de promover un lenguaje veraz en la política.
La integridad es la más directamente ligada con el control de la corrupción. Ha de hacerse un diseño institucional basado en la transparencia que actúe tanto preventiva como punitivamente para asegurar la integridad de quienes ocupan o aspiran a ocupar cargos públicos. Esta infraestructura ética dependerá de unos agentes con la suficiente independencia para asegurar que las instituciones públicas, a las que controlan puedan considerarse dignas de confianza y legítimas. El objetivo es garantizar que quienes ocupan cargos públicos sean personas íntegras, es decir, “alguien que tenga una absoluta devoción para servir al interés público, que esté comprometido con el cumplimiento de las responsabilidades de su cargo y que no pretenda aprovecharse del mismo”.
Como conclusión final de todo lo expuesto, es la necesidad de vincular el combate contra la corrupción con un objetivo mucho más amplio, como el de la mejora de la calidad de la gobernanza, pero sin el que las estrategias anticorrupción están llamadas a fracasar. Los países que mejor controlan la corrupción son también aquellos con una mayor calidad de gobierno. Un poder ejecutivo sometido a límites efectivos en su ejercicio mediante “estrategias de Ulises” bien diseñadas para garantizar la salvaguardia del interés público en todas sus actuaciones, no solo permite un mejor control de la corrupción, sino que, al mismo tiempo, también asegura unos mejores niveles de prosperidad, un mayor grado de igualdad de oportunidades, y, asimismo, unas dosis más altas de confianza institucional y social. Aquellas sociedades que sean capaces de vencer la resistencia que ofrecen los intereses creados para poner en marcha estas reformas de mejora de la gobernanza verán notablemente recompensados sus esfuerzos.
