sábado 18/9/21
INFORME DE LA CNMC

Google y Facebook absorben más del 70% de la publicidad digital en España

Casi tres cuartas partes del dinero que entra en el circuito de la planificación digital en España acaba en manos de Google o Facebook gracias a su acumulación de datos y la integración horizontal y/o vertical de sus servicios.

Todo ello en un contexto de opacidad y con falta de transparencia. Esas son las conclusiones del Estudio sobre las condiciones de competencia en el sector de la publicidad online en España que ha presentado la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), cuyas recomendaciones pasan por reforzar el control normativo para garantizar el funcionamiento del sector.

Según los datos que el organismo incluye en el informe, la publicidad digital generó en torno a 3.450 millones de euros en 2019 en España y superó los 3.200 millones de facturación comercial conjunta de televisión, prensa escrita y radio. Esa cifra supuso un crecimiento del 20% respecto al año anterior, pero su reparto fue muy desigual en los dos grandes segmentos que la componen: de los 1.500 millones destinados a motores de búsqueda más del 90% fue a parar a Google, mientras que Facebook se quedó con el 40% de los 1.950 millones invertidos en display.

Pero en este segundo caso el detalle es relevante, ya que solo 800 millones de euros (el 41% del total de display, el 23% del todo lo invertido en publicidad digital) se planificaron través de la fórmula abierta en la que editores negocian con intermediarios la inserción de publicidad en sus espacios. Y entre el 50 y el 70% de esas compras fueron procesadas por Google.

El regulador nacional de competencia formula varias recomendaciones para proteger el mercado de los desequilibrios que reflejan los datos actuales.

Esa situación explica que más del 70% de la inversión publicitaria digital se quede en manos de Google y Facebook, a razón de un 50% y un 20%, respectivamente. CNMC encuentra el origen de este desequilibrio en la acumulación de datos como variable de competencia a través del efecto red, por el que un servicio digital es más valioso a medida que se unen más usuarios a él.

También apunta que los anunciantes carecen de información sobre el destino de su inversión, mientras que los medios desconocen cuánto se les va a pagar por las campañas que van a mostrar. El regulador de competencia sitúa en un 60-70% lo que los editores acaban recibiendo de la cantidad planificada por la empresa que desea anunciarse, con lo que un 30-40% acaba en manos de intermediarios, una lista que con frecuencia incluye a Google.

A esta última compañía se le atribuye la capacidad de distorsionar el mercado gracias a la concentración de cuota e integración de servicios de la que disfruta, ya que vende su propio inventario de forma exclusiva y participa en la venta del de terceros. Al tener un pie en cada lado del proceso en condiciones de preeminencia, Google puede beneficiarse a sí misma mediante prácticas discriminatorias a favor de sus servicios o aumentar su influencia en otros escalones condicionando la compraventa.

Las eventuales consecuencias de esas acciones afectan negativamente a todos los actores de la cadena: los anunciantes pueden pagar más por sus campañas, los editores pueden cobrar menos y los consumidores pueden verse obligados a ceder datos sin que eso suponga un beneficio real.

Ante ese escenario CNMC formula varias recomendaciones: aplicación de la política de competencia para defender el mercado; complementar ese contexto con regulación específica sobre las plataformas digitales que generen problemas de competencia, en el marco de la Directiva de Mercados Digitales (DMA) propuesta por la Comisión Europea; proteger la privacidad del consumidor a la vez que la competencia; adoptar un enfoque multidisciplinar y de cooperación entre instituciones; y reforzar capacidades y medios de autoridades de competencia y regulación.

El informe puede verse completo y su resumen ejecutivo es claramente explicativo a la anomalía competitiva que adolece este sector.

Resumen ejecutivo

La digitalización está generando disrupciones a lo largo y ancho de la economía, permitiendo la aparición de nuevos bienes y servicios y modificando la forma en la que se prestan servicios ya conocidos o el modo en el que los consumidores interactúan con las empresas o entre sí. Uno de los sectores donde más claramente se aprecia el impacto de la digitalización es en el de la publicidad. La publicidad es uno de los sectores clave para la competencia en toda la economía, pues permite a los anunciantes llegar a sus consumidores actuales o potenciales cuando tienen productos nuevos o mejorados. Por tanto, un funcionamiento más competitivo del sector de la publicidad favorecerá que empresas nacientes o innovadoras comuniquen mejor sus mensajes. Eso incrementará la eficiencia de toda la economía, pues se empodera a empresas y consumidores con mayor capacidad de elección para tomar decisiones óptimas.

Dentro de los distintos canales de publicidad, las vías online están resultando especialmente relevantes en los últimos años. La publicidad se ha constituido como la principal fuente de financiación del contenido que consumimos en internet. Y algunas de las grandes plataformas tecnológicas que han adquirido un peso notable en la prestación de diversos servicios digitales han crecido especialmente financiadas con los ingresos por publicidad, destacando Google o Facebook.

Otras plataformas no tan destacadas en la comercialización de publicidad online (como Amazon, Microsoft o Apple) comienzan a incluirla de forma creciente entre sus fuentes principales de ingresos. Esta relevancia de las plataformas digitales explica ciertos cambios en el marco jurídico que se han abordado o planteado. Por ejemplo, la normativa de protección de datos europea y española introducida en los últimos años (aunque es una normativa horizontal que aplica también a sectores no digitales) tiene un impacto importante en los mercados digitales y particularmente sobre la publicidad online, dado el papel fundamental de la acumulación de datos personales para la personalización de la publicidad y la medición y gestión de campañas.

La normativa de protección de datos exige un consentimiento informado e inequívoco del individuo para la utilización de sus datos personales. Por otro lado, existe una propuesta reciente de la Comisión Europea de Norma de Mercados Digitales (DMA, Digital Markets Act) que establece una regulación específica sobre ciertos agentes (“guardianes de acceso” o gatekeepers) relevantes en la prestación de ciertos servicios digitales, entre los que está la publicidad online. Esta propuesta considera, por ejemplo, la obligación de proporcionar a anunciantes y editores información sobre la remuneración de los distintos servicios provistos por el intermediario (de forma que el anunciante conozca también el pago final del editor) y acceso a instrumentos de medición del rendimiento (performance) que permitan su propia verificación independiente. También se establecen otra serie de requisitos (destacando los relacionados con la interoperabilidad o con la acumulación de datos), que pueden tener una incidencia particular en las plataformas digitales financiadas con publicidad online.

La caracterización económica muestra que en España, al igual que ocurre en la mayor parte de países desarrollados, el volumen de ingresos de la publicidad online supera al de otros medios tradicionales (como televisión, radio o prensa).

Las estimaciones internas de la CNMC (obtenidas a partir de requerimientos de información a los agentes del sector) apuntan a que su peso en España podría haber superado en 2019 los 3.450 millones de euros (más que los demás medios tradicionales juntos, aproximadamente 2.000 millones de euros de la publicidad en televisión, 700 millones en prensa y revistas y 500 en la radio) con tasas de crecimiento anual que pueden haber rondado el 20% anual en los años más recientes.

Este volumen de ingresos procede de dos vías fundamentales (dada la menor importancia de otras vías, como los anuncios “clasificados” o la publicidad vía e-mail, no analizadas con detalle en este informe). Por un lado, la publicidad de búsqueda (search), que resulta de los anuncios que pueden aparecer junto a los resultados “orgánicos” asociados a la búsqueda de palabras clave en un motor de búsqueda general. La búsqueda ya denota un interés del consumidor por ciertos productos o servicios, por lo que los anunciantes buscan “monetizar” dicho interés con acciones del consumidor que aproximen o concreten la intención de compra (visita a la página web, registro y creación de cuentas, compra directa, etc.).

De acuerdo con las estimaciones internas de la CNMC, la publicidad de búsqueda pudo haber generado en España unos 1.500 millones de euros en 2019 y el peso de Google en la misma puede superar el 90% (en línea con lo que ocurre en otras áreas geográficas).

Por otro lado, la publicidad de display, que resulta de los anuncios que pueden aparecer en distintos formatos (vídeo, banners, publicidad “nativa”…) durante nuestra navegación en páginas web y aplicaciones móviles (apps).

En general, con esta publicidad los anunciantes pretenden mejorar el conocimiento e imagen de marca, aunque también pueden, en ciertos formatos de anuncios, buscar acciones concretas del consumidor (como clics y visitas a la página web que puedan acabar en la compra o en otras acciones, como registro y creación de cuentas). De acuerdo con las estimaciones internas de la CNMC, la publicidad de display pudo haber generado en España unos 1.950 millones de euros en 2019 y el peso de Facebook en la misma (incluyendo Instagram) puede superar el 40% (en línea con lo que ocurre en otras áreas geográficas), con Amazon y Youtube (esta última propiedad de Google) a una distancia notable.

Efectivamente, la publicidad en display ya supera a la publicidad de búsqueda en España (y esa tendencia es habitual en la mayor parte de países desarrollados). La publicidad de display crece por encima de la media de otras formas de publicidad online, muy apoyada en formatos de vídeo, en dispositivos móviles y en el inventario de redes sociales. A este respecto, es preciso destacar dos modelos de comercialización en publicidad online.

Por una parte, el inventario de plataformas, destacando Google, Facebook o Amazon, que comercializan su oferta propia directamente (sin intermediarios). Por ejemplo, dentro del total de publicidad de display en España (1.950 millones de euros en 2019), las plataformas pueden llegar a suponer hasta 1.150 millones de euros, con tasas de crecimiento que pueden rondar el 25% anual en los años más recientes. Por otra parte, el inventario de editores de una audencia básicamente nacional (como periódicos digitales o televisión y radio en internet o aplicaciones), donde se precisan intermediarios para cerrar transacciones con anunciantes y agencias de medios. Este es el denominado open display, que puede haber supuesto alrededor de 800 millones de euros en 2019 en España.

Las nuevas tecnologías y las formas de negociación implican que son necesarios intermediarios para la casación de transacciones, destacando servidores para anunciantes, plataformas de agregación de demanda (DSP), plataformas de agregación de oferta (SSP) y servidores para editores.

La concentración en esos servicios de intermediación también es elevada en España, con un peso de Google que puede suponer más de un 50%-70% según el tipo de servicio. Amazon y Facebook también están presentes en esa labor de intermediación, aunque con pesos inferiores a Google. Una de las principales claves en esta evolución es que estas empresas tan destacadas en la monetización de su propio inventario (como Google, Facebook o Amazon) son también competitivas en la intermediación de inventario de terceros (en el open display).

La razón de ello es el papel fundamental que juegan los datos: estas empresas acumulan datos de primera mano por la navegación de los consumidores dentro de sus ecosistemas y esos datos les permiten aumentar su capacidad de personalización y gestión óptima de campañas publicitarias, no solo en su propio inventario sino también en el de terceros. El análisis del sector de la publicidad online, con un foco especial sobre el mercado español, permite extraer una serie de conclusiones.

En el plano positivo, la publicidad online implica eficiencias sustanciales, que se deben tratar de preservar. Por un lado, la digitalización ha dotado a la publicidad de nuevas características, como la capacidad de personalización (que permite a los anunciantes llegar mejor a su público objetivo; revaloriza el espacio publicitario de los editores; y facilita que la publicidad sea menos molesta para el consumidor al ser más relevante para sus intereses) y de medición del rendimiento de las campañas (ayudando a priori a la mejor toma de decisiones por parte anunciantes, agencias y editores).

También ha favoreciendo la entrada de nuevos agentes y soportes, ampliando las posibilidades para anunciantes y consumidores. Por último, ha propiciado la aparición de nuevas formas de contratación, que se trasladan del espacio físico al digital, y en las que las transacciones se casan de forma masiva en tiempo real. Sin embargo, al mismo tiempo, existen una serie de riesgos para la competencia que pueden acabar perjudicando a la eficiencia a nivel general y, en particular, al bienestar del consumidor. En primer lugar, el sector tiende a una notable concentración en muy pocos agentes, estimándose que dos compañías (Google y Facebook) pueden llegar a copar más del 70% de ingresos en el sector en España.

Por segmentos, Google absorbe más del 90% de los ingresos de la publicidad en búsqueda y entre 50% y el 70% en los distintos servicios de intermediación en el open display; mientas que Facebook puede llegar a suponer más del 40% de los ingresos en la publicidad en display. Estas cifras son realmente excepcionales, teniendo en cuenta que se trata de un mercado surgido en los últimos 20 años y en el que no existen barreras regulatorias relevantes. Reflejan que las dinámicas del sector llevan a posiciones difícilmente contestables. Por un lado, las economías de escala y alcance propician la existencia de operadores grandes y que integran servicios.

Pero la principal causa de esta concentración es el papel que juega la acumulación de datos como variable de competencia y su interacción con los efectos de red. Los datos aumentan la competitividad de las plataformas en la compraventa de publicidad personalizada, también en el inventario de terceros, y pueden introducir ciertos problemas de interoperabilidad cuando se utilizan distintos proveedores, generando costes de cambio (switching costs) y tendencia a concentrar o integrar servicios en un único proveedor (single-homing). Por ello, los datos pueden constituirse en una barrera a la entrada y crecimiento del sector.

El papel de los datos implica también la relevancia de la política de fusiones que pueden llevar a cabo los operadores preponderantes (como Google, Amazon o Facebook). En segundo lugar, existe un problema de opacidad y falta de transparencia en el sector. Los agentes en los extremos de la cadena de valor se enfrentan a un problema de información asimétrica que dificulta su toma óptima de decisiones y distorsiona el poder de mercado a favor de las plataformas y los intermediarios. Por un lado, los anunciantes y, en menor medida, las agencias, no tienen información perfecta sobre el destino de su inversión, especialmente en lo que respecta al reparto del presupuesto entre los intermediarios y el soporte final. Por otro lado, los editores de mediano tamaño, que comercializan su inventario en el open display, tampoco disfrutan de información perfecta sobre la disposición a pagar del anunciante final (y de sus competidores), lo que dificultará la toma de decisiones para la optimización de su inventario.

En definitiva, mientras las plataformas que comercializan su propia oferta absorben directamente el presupuesto de anunciantes/agencias, en el open display existe una brecha entre lo que paga el anunciante y lo que recibe el editor de entre un 30%-40% (es decir, el editor solo recibiría un 60%-70% del gasto comprometido por el anunciante). Esa brecha refleja la remuneración de los intermediarios, lo que no es problemático en sí (pues los intermediarios también añaden valor con la casación programática de las transacciones y el enriquecimiento con datos de perfilado de la audiencia), sino por la falta de transparencia sobre la remuneración concreta de los distintos intermediarios, porque dificulta la toma de decisiones óptimas y puede consolidar el poder de mercado de ciertos operadores, particularmente los integrados verticalmente.

Además, la falta de transparencia también puede implicar la imposición discriminatoria de determinadas condiciones o estándares técnicos que restrinjan indebidamente la interoperabilidad. En tercer lugar, la integración y concentración en el sector puede generar incentivos o riesgos de conductas distorsionadoras de la competencia. Algunas plataformas (especialmente Google, aunque también Amazon y, en menor medida, Facebook) comercializan su propio inventario de manera exclusiva al mismo tiempo que participan en la intermediación del inventario de terceros. Es decir, combinan de manera única en el mercado el acceso simultáneo a su atractivo espacio propio, con amplias audiencias y muy bien perfiladas, y al inventario de terceros.

Esto hace que muchos anunciantes/agencias las utilicen como herramientas de compra prioritarias o incluso exclusivas (single-homing), especialmente en el caso de los anunciantes, generando potenciales incentivos para la extensión del poder de mercado de unos mercados a otros (leveraging). Puede ocurrir tanto desde el lado de la oferta (como editoras) hacia sus herramientas de compra de publicidad, como en el otro sentido (al existir un potencial conflicto de interés si las herramientas de compra de estas plataformas desvían la demanda para favorecer a su inventario propio). Estos problemas pueden acrecentarse con la integración vertical que caracteriza la intermediación de la compraventa de publicidad en el open display, donde Google tiene una presencia preponderante en ambos lados del mercado. Otra potencial conducta distorsionadora de la competencia es la discriminación a favor de servicios propios (self-preferencing).

En el open display, los intermediarios ordenan sus pujas con un sistema de subasta secuencial. Los operadores integrados verticalmente pueden tener incentivos a favorecer sus propios servicios. Aunque una conducta así podría ser, en teoría, penalizada por anunciantes/agencias y editores (por no estar accediendo necesariamente a la mejor opción), el poder de mercado y las ventajas de interoperabilidad de un operador verticalmente integrado limitan la capacidad de anunciantes/agencias y editores de cambiar a proveedores alternativos. Además, la falta de transparencia que afecta a anunciantes/agencias y editores también les puede dificultar tomar decisiones óptimas a la hora de elegir a sus intermediarios.

Los problemas de competencia en el ámbito de la publicidad online pueden acabar reduciendo el bienestar general y del consumidor. En primer lugar, los costes pueden ser mayores para los anunciantes en comparación con un escenario alternativo de mayor competencia, y es probable que los repercutan (total o parcialmente) a mayores precios para los bienes finales, erosionando el bienestar del consumidor. Por ello, se resiente el papel de la publicidad como dinamizador de la competencia: si las empresas (especialmente aquellas nacientes, pequeñas o innovadoras) tienen más dificultades para dar a conocer sus productos, la eficiencia y el bienestar general se resienten en toda la economía, particularmente para los consumidores, que verán mermada su capacidad de elección para tomar decisiones óptimas entre un mayor abanico de productos. Por otro lado, el hecho de que los editores también sufran problemas de competencia en la intermediación y comercialización de su inventario puede llevarlos a reducir su creación de contenido, con un impacto negativo para los consumidores, o su espacio publicitario, con un impacto negativo para los anunciantes (y para los consumidores por lo mencionado en el punto anterior). Aparte de esos efectos, hay que tener en cuenta que los modelos de negocio basados en publicidad online requieren del consumidor una carga elevada de atención y de revelación de datos.

En un entorno de mayor competencia, los consumidores podrían ser incluso compensados en mayor medida por el uso de sus datos. O podrían tener un menú más amplio de alternativas de privacidad, precio y carga publicitaria, a diferencia del modelo actual donde la única opción para el disfrute de ciertos servicios digitales implica necesariamente la cesión de datos personales (take it or leave it).

Para abordar los retos asociados a los potenciales problemas de competencia en el ámbito de la publicidad online, la CNMC realiza una serie de recomendaciones. Las medidas propuestas tienen carácter complementario y deben aplicarse de forma conjunta:

1. Las autoridades de competencia deben seguir aplicando de manera continua y decidida la política de competencia como primera línea de defensa en el mercado. Esta política ofrece la flexibilidad para valorar caso a caso los efectos para la competencia efectiva en el mercado de una conducta, o de un cambio estructural, en comparación con las posibles eficiencias que pueden derivarse. Una aplicación óptima de la política de competencia en un mercado como la publicidad online requiere acciones en diversos frentes, con el ánimo de asegurar la contestabilidad de los mercados (reduciendo las barreras de entrada o los costes de cambio). Por ejemplo, el análisis de las fusiones o un uso de las medidas cautelares o remedios en el caso de ser necesarios ante conductas anticompetitivas.

2. Deben complementarse las herramientas de la política de competencia con la regulación sobre las plataformas digitales susceptibles de generar problemas de competencia. La regulación y la aplicación de normas de competencia presentan un carácter complementario. En este sentido, la propuesta de la Comisión Europea de “Reglamento sobre mercados disputables y equitativos en el sector digital” (Ley de Mercados Digitales o DMA, Digital Markets Act) constituye una herramienta que puede mejorar la competencia en mercados como el de la publicidad online. La propuesta actual de la DMA incluye en su ámbito de actuación la publicidad online y los servicios conexos o adyacentes como “servicios básicos” (core services) en los que las plataformas con un peso significativo en el mercado interior de la UE (gatekeepers o “guardianes de acceso”) están obligadas a una serie de conductas. Entre las conductas que propone regular la DMA y que pueden mejorar los resultados del sector de la publicidad en términos de competencia destacan la mejora de la transparencia en publicidad online, obligaciones de interoperabilidad, obligaciones relacionadas con la acumulación de datos, obligaciones horizontales u obligaciones dirigidas a minimizar los conflictos de interés.

3. El legislador nacional y europeo debe tener en cuenta la compleja relación entre la protección del consumidor y de su privacidad y la promoción de la competencia en los mercados digitales para empoderar al consumidor y asegurar su máximo bienestar. Los modelos de negocio basados en publicidad online son muy intensivos en el uso de datos. Algunos autores han mostrado que existe evidencia de que la regulación de protección de datos en la UE (RGPD) podría haber favorecido a plataformas con grandes audiencias en perjuicio de editores de menor tamaño. Esto implica, además, que la revelación de datos hacia las plataformas también es notable sin que, en ocasiones, el consumidor sea plenamente consciente de ello. Por ello, para ser realmente efectiva, la regulación de protección de datos debe tener en cuenta los incentivos que genera en la conducta de los agentes y, por ende, su impacto en la competencia en mercados digitales como el de la publicidad online. En este sentido, la imposición de obligaciones adicionales a los agentes en términos de privacidad debería Estudio sobre las condiciones de competencia en el sector de la publicidad online en España 

Google y Facebook absorben más del 70% de la publicidad digital en España