sábado 23/10/21

Una reforma eléctrica cautiva de paradigmas y de intereses

Por Jorge Fabra (Economistas Frente a la Crisis) | Si alguna reforma estructural existe que nos pueda montar en el progreso y traernos bienestar, esa es, precisamente, la que no se ha hecho en el Sector Eléctrico.

@JorgeFabraUEs sorprendente constatar las dificultades que encuentra la opinión informada, incluso, expertos de la economía y del derecho, para comprender la cuestión eléctrica. La razón no puede ser otra que la fuerza de los preconceptos con los que se aborda su análisis. Apuntalados por los intereses que protegen, se revelan como paradigmas indestructibles:

El precio de la electricidad sólo puede ser uno porque toda la electricidad, sea cual sea su origen, es idéntica. Y ese precio lo fija un mercado en el que pueden concurrir todos los generadores. Un precio que debe ser el soporte de la retribución de las empresas que la producen y venden.

Este es el paradigma sobre el que ha sido construida la reforma eléctrica que el Gobierno ha aprobado el 12 de julio de 2013. Sin duda, se trata de un paradigma muy robusto ¿Cómo puede no estarse de acuerdo con principios tan elementales?

El mercado es una construcción fundamental de nuestra sociedad. Incluso es indesligable de nuestro comportamiento como especie y ha contribuido a que acabáramos superponiéndonos a las leyes de la naturaleza.

El mercado nos ha permitido ser más eficientes y ha contribuido a situarnos en la cima de la evolución. Somos el homo sapiens convertido en homo oeconomicus. No entro aquí, naturalmente, en la controversia escolástica que en torno al concepto de homo oeconomicus surgió entre las escuelas neoclásica y keynesiana que todavía persiste. Sólo quiero constatar que nuestro comportamiento como especie no puede prescindir del mercado para continuar en una senda de progreso material (al menos temporalmente). No disponemos de otro instrumento más eficaz para organizar nuestra economía, nuestra convivencia, al fin.

Pero no podemos llamar mercado a cualquier cosa. El mercado sólo es posible si existe libertad e información y exige, además, que todos los beneficios y perjuicios implícitos en toda transacción puedan ser apropiados o soportados por quienes la realizan.

Esta es una de las razones por la cual existen diferentes tipos de mercados. Es decir, mercados bajo diferentes diseños que responden a la diferente naturaleza de los bienes o servicios cuyas transacciones organizan, y la razón por la cual el Estado interviene para corregir los fallos que los mercados presentan cuando no existe libertad o información o generan beneficios y/o perjuicios que afectan a terceros ajenos a las transacciones.

Estoy hablando de la electricidad, no me he distraído. Sí, del mercado de la electricidad. Volvamos al paradigma que impide o dificulta la comprensión de la cuestión eléctrica y enfrentémoslo ahora, desde la electricidad, a los principios elementales que son necesarios para que el mercado despliegue toda su eficiencia:

¿Existe libertad en el mercado para producir electricidad con no importa qué tecnología? La libertad de entrada en los mercados es un elemento inherente al concepto de mercado y es la razón por la que los mercados expulsan las tecnologías caras (ineficientes) para abrir hueco a las tecnologías baratas (eficientes). Esta es una de las grandes aportaciones de los mercados al progreso. Incentivan la convergencia tecnológica sobre las tecnologías más eficientes, aquellas que presentan la mejor relación entre recursos consumidos y recursos producidos.

Así es que, volvamos a hacer la pregunta ¿Existe libertad en el mercado de la electricidad? Obviamente no. Si esa libertad existiera, los inversores no estarían centrando sus esfuerzos cubriendo la demanda de electricidad con diferentes tecnologías con tan diferentes ratios entre recursos consumidos y producidos. Se centrarían sólo en la tecnología más eficiente, por ejemplo, invertirían en centrales hidroeléctricas en el Duero. Pero no. No pueden. El Duero es el que es y toda su fuerza hidráulica ya está en explotación mediante concesiones administrativas. El Duero ya tiene concesionarios y no caben más. La electricidad que puede producir el Duero es poco más del 1% de la que necesitamos para cubrir la demanda de electricidad. Y ya nadie puede entrar en ese espacio. Es decir, no existe libertad para producir electricidad y venderla en el mercado con no importa que tecnología. No hay mayor ejemplo de monopolio natural. El Duero no es replicable.

Es claro, pues, que en aquellos espacios en los que no exista libertad de entrada nada puede legitimar los beneficios privados que suministra el mercado de la electricidad a quienes los ocupan. El mercado eléctrico diseñado en 1997 por la LSE es incompatible con la ausencia de libertad de entrada presente en algunos de sus segmentos tecnológicos más determinantes. De alguna manera podríamos decir que ese mercado es pura contradicción en sus propios términos. No hay mercado si no puede haber competencia. Pues bien, la reciente reforma eléctrica -ignorando las características del Sector Eléctrico- viene a consagrar, con el más radical de los fundamentalismos dogmáticos que podamos imaginar, el mercado que hasta ahora ha estado funcionando.

Pero naturalmente, lo del Duero era sólo un ejemplo. Un ejemplo que sirve para el Tajo, el Ebro, el Guadalquivir… en fin, para toda la fuerza hidráulica de nuestras cuencas hidrográficas, plenamente explotadas mediante concesiones por concesionarios, que apenas puede cubrir el 13% de la electricidad que consumimos. No hay otra. Los que son ya están. Nadie puede disputarles sus rentas invirtiendo para competir en el mismo terreno y desde las posiciones que ostentan. Y ¡atención!, esa fuerza hidráulica es un bien público explotado por empresas privadas mediante concesiones administrativas adjudicadas a cambio de una tarifa prefijada que permitía a los concesionarios la recuperación de sus inversiones y retribuir los capitales invertidos. ¿Qué fue de esas tarifas? Desde principios del siglo XX –primeros aprovechamientos hidroeléctricos- ninguna concesión ha revertido al Estado. Nadie sabe como tal cosa puede ser, pero así es.

Esas concesiones administrativas, que nunca fueron adjudicadas mediante concurso, están siendo retribuidas, de manera sobrevenida desde junio de 2005, por los precios que fijan en el mercado las ofertas de centrales de gas y de carbón, muy superiores a los costes que en los contratos concesionales originarios la Administración Pública quedaba comprometida a cubrir. Es el paradigma actuando de manera implacable contra los consumidores: “toda la electricidad es idéntica y debe ser retribuida con el mismo precio con independencia de donde haya sido producida”. Un paradigma detrás del cual está la sobre retribución de la hidroelectricidad, una de las causas del Déficit Tarifario, seguramente por encima de los 1.500 M€ anuales.

Este mismo aserto es aplicable a las centrales nucleares. Barreras administrativas o barreras financieras infranqueables también impiden en este segmento el ejercicio de libertad de entrada -y por tanto el ejercicio de la competencia- sin el cual los mercados son ineficientes o, simplemente, no lo son. Sus costes, también inferiores al precio único que según el paradigma debe retribuir a todas las centrales, suministran a sus propietarios beneficios sobrevenidos –es decir, inesperados cuando sus propietarios decidieron y ejecutaron las correspondientes inversiones- que también están detrás de los altos precios de la electricidad en España. Beneficios sobrevenidos cuyo valor –a la espera de la tantas veces pedida auditoría regulatoria- se situarían en el entorno de los 1.700 M€

¿Qué tendrá que ver la energía nuclear o hidroeléctrica con la electricidad de origen fósil o de cualquier otro origen para que los consumidores paguemos por todas un mismo precio?

Que todo sea electricidad no es más que una realidad que esconde a economistas y juristas otra realidad determinante para la economía y el derecho que el paradigma ignora: la enorme diversidad -por muy homogéneos que nos parezcan- existente detrás de cada de uno de los kWh que consumimos. Y esconde que esa diversidad, además de inevitable –porque ninguna tecnología por sí misma puede cubrir toda la demanda- es también deseable para la gestión de un bien no almacenable cuyo consumo presenta una estacionalidad radical irreductible, en la que las distintas características de las distintas tecnologías pueden prestar servicios diferentes de los que el Sistema Eléctrico no puede prescindir.

Siendo diversas las tecnologías, los combustibles y las energías primarias que nos suministran electricidad, aparecen otras cuestiones esenciales para que el diseño de su mercado sea eficiente o no lo sea: los beneficios y/o perjuicios inherentes a cada tecnología que afectan a terceros ajenos a las transacciones. Son lo que los economistas llamamos externalidades. Externalidades que no son otra cosa que un tipo de beneficios o de perjuicios que no pueden ser apropiados ni son soportados por quienes participan en la transacción. Son cosas tales como la contaminación, el empleo, la tecnología, el tejido industrial, la dependencia exterior… en fin, valores negativos y positivos invisibles para el mercado a los que, por esa razón, no puede poner precio y que justifican la intervención del Estado. Es decir, la regulación.

El paradigma sobre el que ha sido construida la reforma eléctrica, nada sabe de esto. Y, seguramente, ni Soria, ni Nadal ni nadie en el Gobierno tampoco lo saben, o no tienen diagnóstico, o no tienen modelo, o están presos de un paradigma que, apuntalado por los intereses que protege, les impide comprender que es lo qué tienen entre sus manos. Y la electricidad no puede ser tratada como cualquier cosa, simplemente, porque es muy rara. Rara, en el sentido de escasa. Son muy escasos los sectores económicos que presentan singularidades tan especiales como las que la electricidad presenta.

Así, desde una posición ideológica que les impide enfrentarse científicamente a la singular realidad de la electricidad, han dejado indemnes las causas del Déficit Tarifario y de su alto coste para los consumidores. Sacralizan el precio del mercado que diseñó la Ley de 1997 y, perdidos en el laberinto de la estrambótica contabilidad regulatoria del Sector Eléctrico y sus procedimientos, han concebido una reforma que nada reforma por insistir en que la causa de  los problemas se encuentra en los mal llamados peajes bajo cuyo nombre se agrupan los costes regulados –como si en el Sector Eléctrico hubiera algo no regulado- y no en un mal diseño de mercados, mercadillos y chiringuitos que a través de un precio único sobre retribuyen a las centrales históricas, típicamente hidroeléctricas y nucleares, malgastando por el camino otras retribuciones en agentes que nada aportan. En conjunto más de 5.000 M€ que sin legitimidad económica alguna cargan los costes que soportan los consumidores.

De esta manera, la retribución de la distribución, del transporte y de las energías renovables se convierte, irremediablemente, en objeto de lo que puede ser tocado. Pero la realidad es que los 4.000 M€, que efectivamente es necesario quitar de los costes reconocidos de la electricidad para restablecer la sostenibilidad económica del Sector en la economía del país, son muchos para unas actividades cuyos precios no han sido establecidos por ninguna mano oscura o invisible sino por el propio Gobierno. Así, la no-reforma tiene que recurrir también a los consumidores y a los contribuyentes, subiendo las tarifas eléctricas y buscando financiación en los presupuestos del Estado.

¿No tenía la electricidad un coste insoportable, el más alto de Europa? ¿No era la disminución del Déficit Público el objetivo de la política económica de este Gobierno al que todo ha de someterse?

El paradigma mercadísta no sólo queda intacto sino también reforzado y, bajo un aparente reparto salomónico de los costes que deben dejar de ser reconocidos, la no-reforma mata al niño. No lo mató el Rey Salomón, que sólo amenazó con el disparate para averiguar la verdad. Aquí no ha habido un esfuerzo de diagnóstico sino solo inercia, nada ha sido reformado, se ha seguido con lo mismo. Ni tampoco modelo. La política energética ha quedado abandonada al designio de mercados ineficientes y opacos, y el Déficit Tarifario generado por las centrales históricas será pagado por consumidores, contribuyentes y renovables. Las empresas eléctricas de generación integradas en UNESA quedan blindadas y sus matrices sólo quedan afectadas en la parte que más habría que cuidar: la distribución, de la que pende la calidad del suministro a los consumidores.

En definitiva, la no-reforma eléctrica, con técnicas regulatorias primitivas e ineficientes (regulación de rentas ¡qué cosa tan antigua!), dejan las causas del Déficit Tarifario indemnes, consolidando el particular diseño del mercado eléctrico existente desde 1997 y los instrumentos regulatorios que han hecho de la electricidad española la más cara de Europa.

El victimismo con el que se manifiestan las empresas UNESA es pura estrategia de comunicación. Son las grandes ganadoras en esta reforma. Pero esto no acabará aquí. La retroactividad inconstitucional que impregna toda la reforma daña la seguridad jurídica de España que más pronto que tarde tendrá que ser restablecida, aunque sólo sea porque una reforma estructural en la electricidad es imprescindible para la competitividad y el cambio de modelo económico.

Porque si alguna reforma estructural existe que nos pueda montar en el progreso y traernos bienestar, esa es, precisamente, la que no se ha hecho en el Sector Eléctrico.

El futuro es renovable, pero si la retribución de las primeras inversiones en Energías Renovables no son respetadas ¿por qué los nuevos inversores van a confiar en arriesgar sus capitales en las siguientes inversiones que siempre serán más caras que las que en periodos sucesivos se hagan? Y el futuro es renovable porque gracias a las inversiones realizadas en las tecnologías renovables de primera generación, ha sido desencadenada una espectacular curva de aprendizaje que permitirá bajar en el medio plazo los costes de la electricidad. Su superioridad desde una perspectiva económica privada para los consumidores es evidente. Pero si eso es ya evidente, su superioridad desde una perspectiva económica social es espectacular: crean empleo de calidad, tejido industrial y empresarial; fomentan la innovación tecnológica; utilizan recursos limpios y autóctonos disponibles de manera ilimitada; sustituyen importaciones de materias primas fósiles con la consiguiente mejora de nuestra balanza comercial; y son el más eficaz instrumento para la gestión del cambio climático. Son, en definitiva, una contribución nada despreciable para una salida sostenible y duradera de la crisis, una contribución al nuevo modelo productivo que España necesita.

Este fue el sueño que tuvimos cuando empezamos a ver que el niño crecía. No podemos consentir que Salomón lo mate.


Jorge Fabra Utray, economista y doctor en Derecho, es socio fundador de Economistas Frente a la Crisis

Una reforma eléctrica cautiva de paradigmas y de intereses