La compleja convalidación de los Decretos-Leyes la semana pasada nos muestra la persistencia de un fenómeno que parecía estar olvidado en la vida política española. Me refiero a la confirmación del fenómeno de la centralidad del Parlamento en la política nacional. Es cierto que desde las elecciones de diciembre de 2015 esa centralidad se había visto confirmada por muchas circunstancias, la más importante de las cuales fue el éxito de la moción de censura en junio de 2018. Pero las votaciones de la semana pasada, cuando el Congreso convalidó dos Decretos-Leyes y rechazó la convalidación de un tercero, evidencian que el Parlamento vuelve a ser, con gran intensidad, el órgano que dirige la política en este país. En algunos medios políticos y mediáticos se ha expresado preocupación por el hecho de que el Gobierno perdiera una de las votaciones y en otros medios, no sin regocijo, se ha hablado de fracaso gubernamental, pero, más allá del percance para las políticas públicas del Gobierno de coalición, ese fracaso debe enmarcarse en el fenómeno, positivo para la democracia, de que el Parlamento ha demostrado que es el verdadero impulsor de la política.
Después de la Segunda Guerra Mundial los politólogos y los constitucionalistas constataron un fenómeno que describió muy bien Manuel García-Pelayo. Se observó que en las democracias de Europa occidental el Gobierno se había convertido en el comité director del partido mayoritario, de modo que el Parlamento se había quedado reducido a un órgano que ratificaba las decisiones que adoptaba el partido o partidos mayoritarios y que formalizaba el Gobierno. En ese esquema (sólo modulado por la aplicación del principio de canciller como principio de organización gubernamental en algún país como Alemania Occidental) el Parlamento era el órgano que ratificaba y legitimaba las decisiones que adoptaban los partidos de la mayoría y el Gobierno. No toda la doctrina aceptó pacíficamente el fenómeno y en Italia se elaboró una rica teoría que defendía la centralidad del Parlamento, al tiempo que se formuló la doctrina del indirizzo como expresión de la función directiva del órgano representativo de los ciudadanos. Pero la realidad se impuso con frecuencia, de modo que el Parlamento, salvo en Cámaras con una composición muy dispersa, sirvió para ratificar la potestad legislativa que de facto ejercía el Gobierno y su función de control resultó igualmente mermada por el predominio del partido mayoritario.
Que el Gobierno perdiera una de las votaciones debe enmarcarse en el fenómeno, positivo para la democracia, de que el Parlamento ha demostrado que es el verdadero impulsor de la política
En España ocurrió lo mismo desde la entrada en vigor de la Constitución. El bipartidismo imperfecto que se asentó con las elecciones de octubre de 1982 (con el hundimiento consiguiente de la Unión del Centro Democrático y del Partido Comunista de España) y las subsiguientes mayorías absolutas o cuasi-absolutas del PSOE y del Partido Popular (excepto en 1996) habían situado a las Cortes en una posición de órgano de ratificación de las políticas gubernamentales. El fenómeno no era criticable ni mucho menos negativo, pues sirvió para dar legitimidad democrática al Gobierno como órgano director de la política nacional, como proclama el artículo 97 de la Constitución, pero obedecía a un marco político que quedó superado en las elecciones de 2015.
Las elecciones de diciembre de 2015 vinieron a alterar (no sabemos por cuánto tiempo) el régimen político español y la magnitud de ese cambio se mide si recordamos que sólo cuatro años antes, en noviembre de 2011, el partido ganador, el Partido Popular, había obtenido mayoría absoluta. Porque con las elecciones de 2015 el Parlamento (concretamente, el Congreso de los Diputados) volvió a marchar por sus fueros. Quiero decir que en 2016 el Parlamento no permitió que se eligiera Presidente del Gobierno y hubo que acudir a nuevas elecciones, en 2018 el Parlamento mostró toda su fuerza directiva haciendo prosperar una moción de censura y en 2019 el Parlamento volvió a rechazar la elección de Presidente y hubo que acudir por segunda vez a nuevas elecciones. Todo hace pensar que la transición del bipartidismo imperfecto “clásico” a un bipartidismo rodeado de otros varios partidos minoritarios (aunque frecuentemente sean efímeros o poco duraderos) ha transformado elementos estructurales del régimen político español, aunque no sabemos aún si el cambio se consolidará y por cuánto tiempo.
Por eso el hecho de que el Gobierno fracase en la convalidación de un Decreto-Ley y en otro tenga que pactar con Junts (aunque no en los términos alarmistas que filtró el partido independentista) no se debe considerar un fracaso ni un gran percance, sino la simple expresión de que el Parlamento ha impuesto sus derechos. Ello exige que el Gobierno afine su política parlamentaria y que evite ponerse en situaciones de riesgo, pues la convalidación de un Decreto-Ley en un Parlamento fragmentado es más arriesgada que la tramitación de un proyecto o de una proposición de ley que permite llegar a acuerdos con más facilidad.
Pero los problemas parlamentarios de un Gobierno no se agotan con la forma de ejercitar la función legislativa. La no convalidación del Decreto-Ley nos pone sobre aviso de cómo será la tramitación del próximo proyecto de ley de Presupuestos (otra de las funciones de las Cortes según el artículo 66.2 de la Constitución) y es bueno que el Gobierno esté advertido para afrontar el tema presupuestario con posibilidades de éxito.
Además de la función presupuestaria, la Constitución encarga a las Cortes el control del Gobierno y en esa función compleja y multiforme, que no se agota en la práctica de los instrumentos habituales del control (interpelaciones y preguntas), veremos al Parlamento volver por sus fueros: en la petición de comparecencias y de documentación, en la designación de ciertos cargos (que no exigen mayorías cualificadísimas), en el debate sobre otras designaciones gubernamentales o en la creación de Comisiones de Investigación. A ello se agrega la mayoría absoluta del Partido Popular en el Senado, que va a transformar el papel de esta Cámara, aunque esperemos que sean con lealtad constitucional y no en plan destructivo-belicista como pide Vox, lo que llevaría a un conflicto constitucional grave y hasta peligroso.
La política parlamentaria de este país está cambiando, pero ese cambio no ha de ser negativo porque nunca es negativo que el Parlamento recobre la centralidad
Todo ello nos conduce a la conclusión de que la política parlamentaria de este país está cambiando, pero ese cambio no ha de ser negativo porque nunca es negativo que el Parlamento recobre la centralidad. Esa centralidad es compatible con la función directiva del Gobierno y de su Presidente y sólo requiere adecuar la táctica parlamentaria del Gobierno y de los Grupos que lo apoyan al juego plural de un Parlamento fragmentado.
No querría terminar un comentario como éste, escrito desde la perspectiva del Derecho constitucional, sin glosar unas afirmaciones que formuló Núñez Feijóo el día 15 de enero. En una comparecencia ante la prensa el presidente del Partido Popular se preguntó:
“¿El poder legislativo tiene poder para hacer eso? ¿La Cámara tiene competencias para aprobar leyes que están en contra de la Constitución? No. Porque si una Cámara aprueba leyes que están en contra de la Constitución, no hay democracia en un país” (El País, 17 de enero de 2024).
Ante estas afirmaciones, los juristas debemos decir que ya basta de manipular el Derecho constitucional con declaraciones tremendistas e intoxicadoras. Una cosa es que el Presidente del Partido Popular crea que la futura Ley de Amnistía es inconstitucional (otros juristas creemos que no lo será) y otra es que de ahí derive, nada menos, la incompetencia del Parlamento para elaborar Leyes que a juicio de la oposición son inconstitucionales. Porque ese razonamiento conduciría a que el Parlamento no hiciera Leyes porque la oposición (cuando es desleal y destructiva como la española) siempre va a considerar que vulneran la Constitución. Núñez Feijóo, que como jurista es muy tosco, debería saber que el intérprete de la Constitución es el Tribunal Constitucional, por lo que lo más que puede hacer un partido es interponer un recurso de inconstitucionalidad, pero no puede hablar con tal desparpajo de lo que es o no es constitucional. Y menos aún emplear tan discutible método dialéctico de negar la competencia del Parlamento para hacer Leyes porque lo que está haciendo es negar la función parlamentaria de la mayoría. Pero, ¿quién asesora a Núñez Feijóo en Derecho constitucional?
