La integridad, el gran antídoto contra la corrupción
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Uno de los temas más reflejado en mis artículos en Nuevatribuna.es ha sido el de la corrupción. Por los acontecimientos actuales lamentablemente tengo que seguir hablando de ella. Una reflexión previa, se habla de los presuntos corruptos, como Ábalos, Koldo y Cerdán. Pero, no habría corruptos sin corruptores. De estos son las grandes constructoras. De 15 de abril de 2023 en este medio apareció mi artículo, Ferrovial, el patriotismo del dividendo, en el cual escribía lo siguiente, que es muy clarificador:
“Madrid, 7 de julio de 2022- La CNMC multa con 203,6 millones a 6 de las principales constructoras de nuestro país por alterar durante más de 25 años el proceso competitivo en las licitaciones de construcción de infraestructuras. Las empresas sancionadas son Acciona Construcción, S.A. (29,4 millones), Dragados, S.A. (57,1 millones), FCC Construcción (40,4 millones), Ferrovial Construcción (38,5 millones), Obrascón Huarte Lain, S.A. (21,5 millones) y Sacyr Construcción, S.A. (16,7 millones). Desde 1992, las compañías se reunían semanalmente y decidían los contratos públicos en que iban a compartir trabajos técnicos de sus ofertas. También intercambiaban información sobre su estrategia de presentación a los concursos públicos. Entre las miles de licitaciones afectadas existen infraestructuras de interés general como hospitales, puertos y aeropuertos, carreteras, etc. Entre las AAPP afectadas figuran fundamentalmente las pertenecientes al ámbito de fomento, incluyendo al Ministerio de Fomento (actual Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana) junto con sus organismos y entidades públicas empresariales dependientes”. Multas que todavía no han sido pagadas al estar recurridas ante la Audiencia Nacional. Y siguen contratando obras públicas con las Administración.
Cuando hay corrupción existe la complicidad del grupo político y también la de toda la sociedad
De 8 de abril de 2023 se me publicó en este medio el titulado Los países que mejor controlan la corrupción son aquellos con mayor calidad de gobierno. De 16 de marzo de 2024 fue el titulado Estrategias contra la corrupción: limitaciones institucionales y una sociedad civil activa y exigente. Los títulos son suficientemente explícitos. Para el primero me basé fundamentalmente en el artículo El antídoto frente a la corrupción: la calidad de la gobernanza de Fernando Jiménez Sánchez, catedrático de Ciencia Política y de la Administración Universidad de Murcia. Y para el segundo del mismo Fernando Jiménez Sánchez en su artículo El control social como elemento imprescindible para el éxito de la lucha contra la corrupción. Algunas reflexiones a partir del caso español. En este último artículo pude conocer la ecuación de la corrupción formulada por el profesor de Harvard, Robert Klitgaard, sobre la que hablaré más adelante con cierta amplitud. Luego de otra fórmula no menos interesante, la ecuación de la integridad.
Me basaré para explicar la ecuación de la corrupción en el artículo La ecuación de la corrupción de 14 enero 2010 de Francisco Garrido publicado en la revista Paraleo36.Andalucía Espacio. Revista de pensamiento y cooperación política. Ecuación, que deberían conocer y además debería servir de motivo de profunda reflexión a toda la sociedad española y especialmente a nuestra clase política. Para la catedrática de Filosofía Moral, Victoria Camps, cuando hay corrupción existe la complicidad del grupo político y también la de toda la sociedad. Y acierta. También son responsables de ella, los empresarios que corrompen, los medios que según su línea editorial la ocultan o la magnifican, determinados funcionarios públicos que no la denuncian por temor a ser represaliados y, por supuesto, gran parte de la sociedad que la tolera. Deberíamos hacernos todos la siguiente pregunta: ¿Cómo es posible una clase política tan corrupta en una sociedad tan incorruptible?
Los empresarios que corrompen, los medios que según su línea editorial la ocultan o la magnifican, determinados funcionarios públicos que no la denuncian por temor a ser represaliados y, por supuesto, gran parte de la sociedad que la tolera
De la corrupción actual todo español la conoce: Gürtel, Ábalos, Koldo, Cerdán…Una reflexión. En tiempos de la primera Restauración borbónica, instaurada por Cánovas del Castillo, el pueblo no era consciente de ella, en parte, porque a inicios del XX el 75% de los españoles eran analfabetos. Durante las dictaduras no se podía denunciar, pero hoy con un mayor nivel cultural no castigamos suficientemente con el voto a políticos corruptos. Tal actuación la refleja perfectamente una película de Comencini de los años setenta, Buenas noches, señoras y señores, donde un periodista de televisión, representado por Marcelo Mastroianni, pregunta a un político corrupto: «¿Va usted a dimitir?», «No; sin mi cargo no podría comprar a los jueces», «¿Y los votantes?», «Dimitir sería traicionarlos; me han votado para mentir, prevaricar, malversar fondos y no voy a desilusionarlos». Mas, no siempre ha sido así, tal como señala el catedrático de Historia Contemporánea de la Universidad de Zaragoza, Julián Casanova. Una trama de corrupción y sobornos, el escándalo del estraperlo para introducir una ruleta en el casino de San Sebastián, acabó en 1935 con la vida política de Alejandro Lerroux, el viejo dirigente republicano del Partido Radical que presidía entonces el Gobierno. Los ministros radicales tuvieron que dimitir, y cayeron también muchos cargos provinciales y locales del partido. En las elecciones de febrero de 1936, el Partido Radical, que estaba gobernando desde septiembre de 1933 hasta finales de 1935, se hundió en las elecciones. Quedó reducido a cuatro diputados, noventa y nueve menos que en 1933. Alejandro Lerroux ni siquiera salió elegido en la lista. Todo un ejemplo. Y eso que en aquellas fechas aproximadamente la mitad de los españoles eran analfabetos. Tendrían carencias educativas, pero los principios éticos eran muy claros. En cambio, en los españoles de hoy los valores éticos aparecen un tanto desdibujados.
Pero vamos a la ecuación de la corrupción, Klitgaard, definió operativamente la corrupción con una simple ecuación: C= M + A – T. Donde C es Corrupción, M es Monopolio, A es Arbitrariedad y T es Transparencia. Si el resultado final de la ecuación es positivo entonces hay un alto riesgo de corrupción (C > 0). Solo si C es inferior a cero (C< 0) entonces hay una situación institucional robusta frente al riesgo de corrupción.
Aquellos asuntos de la actividad económica que dependen de centros de decisión públicos en régimen de monopolio u oligopolio (como la calificación urbanística de los suelos, concesión de grandes infraestructuras públicas-hospitales, colegios, autopistas, puentes-) tienen un riesgo mayor de generar conductas corruptas, que aquellas actividades cuyos centros de decisión son más plurales.
El segundo factor es la arbitrariedad; a mayor arbitrariedad más corrupción. Se entiende por arbitrariedad la ausencia de regulación, de control de cumplimiento y de un sistema efectivo y disuasorio de sanciones. A más regulación eficiente menos riesgo de corrupción. Pero el problema (la arbitrariedad) reside más en la eficacia de la regulación que en el volumen de la misma. Las sanciones, por ejemplo, han de ser lo suficientemente fuertes como para anular los incentivos de saltarse las normas.
En el lado opuesto de la ecuación aparece la transparencia, que reduce los usos fraudulentos del monopolio y la arbitrariedad. Se trata del viejo “Principio Trascendental de Derecho” que formuló Kant: “En el derecho y en el gobierno todo lo que no es público es inmoral y debe ser ilegal”. La transparencia es un mecanismo de blindaje frente a la corrupción. En esto el corrupto es como Drácula no soporta la luz del día. Ajústese a los actuales modelos de toma de decisión pública esta ecuación y se podrá detectar donde esta los puntos de fuga de la legalidad. Deberíamos aplicar esta ecuación a las instituciones públicas que conocemos.
Integridad es una palabra que según el Diccionario de la Lengua Española tiene distintos significados entre ellos: honradez, probidad, honestidad, rectitud, decencia, dignidad, lealtad…Todas ellos contrarios a las prácticas corruptas. Antes de detenerme en la ecuación de la integridad quiero referirme al libro de Pierre Rosanvallon, Buen gobierno. La democracia más allá de las elecciones. Habla de la democracia de apropiación basada en cinco principios: legibilidad, responsabilidad, receptividad, veracidad e integridad, que el ejecutivo debe respetar y garantizar en su actividad política. Las democracias que avancen en esta línea reforzarán la confianza de los ciudadanos y la corrupción se verá reducida notablemente. Esta estrategia contra la corrupción es mucho más decisiva que las innovaciones técnicas, más o menos sofisticadas y que, aprobadas, son desvirtuadas en la práctica política.
La legibilidad significa que lo importante no es que los actos del gobierno sean públicos, sino de que toda esta información sea inteligible para el ciudadano. La responsabilidad es un atributo esencial del poder. Quienes ejercen el poder político han de responsabilizarse tanto por los actos ya hechos como por los compromisos futuros. La receptividad significa que el gobierno debe escuchar las demandas y atender las necesidades de los ciudadanos. La veracidad está ligada al poder del lenguaje y el discurso. “Gobernar es también hablar” y “hablar verazmente da a la gente más control sobre sus vidas y les capacita para participar activamente en la vida política.”. La integridad es la más directamente ligada con el control de la corrupción. Ha de hacerse un diseño institucional basado en la transparencia que actúe tanto preventiva como punitivamente para asegurar la integridad de quienes ocupan o aspiran a ocupar cargos públicos. Esta infraestructura ética dependerá de unos agentes con la suficiente independencia para asegurar que las instituciones públicas, a las que controlan puedan considerarse dignas de confianza y legítimas. El objetivo es garantizar que quienes ocupan cargos públicos sean personas íntegras, es decir, “alguien que tenga una absoluta devoción para servir al interés público, que esté comprometido con el cumplimiento de las responsabilidades de su cargo y que no pretenda aprovecharse del mismo”.
Pasemos a la ecuación de la integridad. Para ello me basaré en el artículo Una ecuación de la integridad en el ámbito de las decisiones públicas y su aplicación a la contratación pública 12/06/2023 de José María Gimeno Feliu, catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Zaragoza.
Considera José María Gimeno la validez de la ecuación de la corrupción de Klitgaard, pero que en el siglo XXI conviene revisarla desde un nuevo paradigma de la integridad. como principio vertebrador de cualquier decisión pública. Una política activa donde el principio de integridad permitirá recuperar la confianza de la ciudadanía en el modelo público y valorar adecuadamente el sentido de la política como instrumento de satisfacción del interés público (también, para combatir la pobreza y prestar servicios públicos de mayor calidad).
Así, la ecuación de la integridad sería la siguiente: Fórmula de la integridad
I = (T+R+C+D+B+F) /P
La I de integridad sería el resultado de sumar los siguientes aspectos: la T, de transparencia, que implica no solo publicidad activa sino, principalmente, rendición de cuentas. Muchas de las prácticas de corrupción se encuentran muy vinculadas a la ausencia de transparencia. No en vano, es la opacidad el escenario de cultivo que permite la proliferación de actuaciones corruptas. De ahí que sea imprescindible eliminar los espacios de “oscuridad” en la gestión pública.
El segundo sumando es la R de Resultados. El ámbito de la actuación administrativa tiene por finalidad la mejor satisfacción del interés general, lo que obliga a superar la inercia del mero cumplimiento formal para arbitrar nuevas políticas públicas que atiendan al resultado, que es el verdadero ADN del derecho público. Lo que obliga a pensar en calidad y valor (frente a visiones economicistas que tienden al “precio más bajo” o indebidamente burocráticas), que garanticen la eficiencia social (artículo 31 de la Carta Magna en relación con su artículo 1.1) y eviten problemas de equidad.
El tercer sumando sería la C de Capacitación (de profesionalización en términos de las Instituciones europeas. Desde la perspectiva de inversión en la motivación de las decisiones públicas (en especial en todo contrato público) que pone la atención en los resultados, es necesario contar con los adecuados medios materiales y, sobre todo, con la mejor capacitación y auctoritas, de los gestores públicos que debe liderar ese nuevo modelo de compra públicas.
El cuarto sumando sería la D de Digitalización, que incluye datos abiertos, nuevas tecnologías e Inteligencia artificial. Una decidida utilización de los medios electrónicos permite una gestión de información a tiempo real que puede ayudar a detectar las irregularidades y fortalecer el principio de integridad. Además, por ejemplo, la digitalización del sector de la construcción representa una oportunidad única para hacer frente a estos desafíos estructurales, aprovechando la disponibilidad general de mejores prácticas desarrolladas en otros sectores industriales y los métodos y herramientas de ingeniería, los flujos de trabajo digital y las competencias tecnológicas para alcanzar un nivel más elevado de exigencia y crear un sector de la construcción digitalizado.
El quinto sumando debe ser la B, de Better and smart regulation aspira a una mejor y más inteligente regulación y actuación pública. Regla que tiene como finalidad principal alcanzar una mayor seguridad jurídica, eliminando cualquier burocracia innecesaria. La dispersión normativa, la falta de cultura de “codificación” tensiona el principio de certeza jurídica y causa evidentes ineficiencias (impide, además, una interpretación uniforme adaptada a los principios regulatorios de nueva generación, y, en especial, de aplicación del derecho europeo).
El último sumando sería la F de Fiscalización (independiente, por supuesto). La eficacia es importante, pero debe existir un moderno sistema de “frenos” que evite la aparición de espacios de impunidad. No resulta admisible el argumento de que las medidas de prevención implican mayor burocracia y mayor gasto, lo que avala la tendencia de no corregir las disfunciones y justificarlas como un mal estructural necesario para preservar la eficacia administrativa. Y así se limitan los controles (o se captura al vigilante) y se recorta en la formación para una necesaria profesionalización (garantía de independencia), para eludir los principios públicos inherentes a la buena administración. Para ello, los controles previos en la propia Administración, así como el control externo, deben ser contextualizados como una inversión, tanto económica (pues permite la eficiencia real del modelo, al permitir una efectiva concurrencia) como social, en tanto permite la regeneración democrática y da credibilidad al sistema institucional del control público.
Como dividendo que “rebajaría” el índice de Integridad tenemos, la P de Politización, entendida como aquella que produce una indebida “contaminación política” que puede afectar a la planificación, programación, decisión de adjudicación y vigilancia del cumplimiento del contrato. Esa contaminación puede favorecer las prácticas irregulares – como los denominados “elefantes blancos”, que son infraestructuras que no aportan ningún tipo de rentabilidad ni aportan valor en contexto territorial, ambiental o económico- que se alejan de los estándares de buena administración.
Conviene, pues, nos dice como conclusión José María Gimeno Feliu cambiar el paradigma para afrontar el problema de la corrupción. Trabajar en los distintos indicadores de esta ecuación de la integridad, en especial en el ámbito de la contratación pública, puede facilitar una nueva gobernanza pública, donde, frente a la actual desconfianza, se promueve nuevos modelos colaborativos win/win. Los poderes públicos tienen, por vocación constitucional, una evidente función de liderazgo de regulación e impulso de las actividades económicas, para lo que deben repensar en el actual contexto, una nueva arquitectura de la gestión pública que pivote sobre el principio de integridad, que permita la articulación armónica de los denominados círculos de excelencia -excelencia de servicios (pensar primero en las personas), excelencia de procesos (hacer lo que toca sin burocracia indebida) y excelencia técnica (tener talento y conocimiento). Para ello, más allá de cambios normativos (sería deseable la “estabilidad” jurídica) conviene “re-educar” a los poderes públicos españoles en la “fuerza” del principio de integridad (dinámico) para orientar su “fuerza de gestión” como impulso, y no como freno, en una nueva interpretación finalista y no meramente formal (en una mal entendida burocracia) que pretende dar la mejor respuesta a las necesidades públicas. La ecuación de la integridad debe servir de herramienta para hacer efectivo el derecho a la buena administración, que es el alma, en palabras del profesor TORNOS MAS, de la nueva administración. Derecho a una buena administración como nueva estrella polar de la gestión pública, que exige que la contratación pública, desde la lógica explicada de la integridad, facilite la correcta satisfacción del mismo.