jueves 02.04.2020

La atención al desempleo hasta 1931

Con el nuevo siglo XX aparece el primer modelo de servicio público de atención al desempleo, siendo pionero el que se implanta en Gante en 1901.

La atención al desempleo hasta 1931

La creación de la Comisión de Reformas Sociales en 1883 y su preocupación por investigar y elaborar informes sobre la situación laboral y social del trabajo en España, permitió que las autoridades y el parlamento comenzaran a darse cuenta de la magnitud del problema

@Montagut5 | El Seguro de Desempleo tiene sus antecedentes en el siglo XIX en sistemas de protección a los parados que diseñaron algunos municipios suizos, como Berna en 1823 o Basilea a finales de la centuria. También en Alemania encontramos algún ejemplo, como es el de la ciudad de Colonia.

Con el nuevo siglo XX aparece el primer modelo de servicio público de atención al desempleo, siendo pionero el que se implanta en Gante en 1901. Se creó una Caja de Fondos del Paro municipales que subvencionaba a sociedades mutualistas y sindicatos que eran los que ofrecían el seguro de desempleo a sus asociados o militantes. Se calcula que la subvención oscilaba entre el 50 y el 75% del total de la prestación. Este modelo se denomina de seguro voluntario de desempleo. Comenzó a extenderse por Europa, ya que lo vemos adoptarse en Francia en 1905, Noruega en 1906 y en Dinamarca al año siguiente. En estos casos ya era el Estado el que aportaba las subvenciones a los sindicatos y mutualidades.

El aumento considerable del paro al terminar la Gran Guerra, provocado por la crisis económica y por la vuelta de los combatientes, obligó a cambiar el sistema de atención al desempleo. Se optó por un modelo de seguro obligatorio. El Reino Unido lo adoptó ya antes, en 1911 con la National Insurance Act. Al terminar la contienda lo instauraron Italia, Austria. Alemania, Bulgaria y Yugoslavia. Comenzó a asegurar a los parados de los ámbitos industrial y de servicios, pero terminó por incluir a los trabajadores en paro del sector primario. El servicio era obligatorio y de carácter público, es decir, era gestionado por un organismo del Estado, y no por las mutuas y sindicatos. El servicio se financiaba a través de las cotizaciones de los empresarios y obreros, siendo el Estado el tercer contribuyente. Las prestaciones por desempleo no cubrirían el cien por cien del salario, eran temporales, y el beneficiario debía haber trabajado y cotizado durante un tiempo previo. Este modelo parecía un claro avance en relación con el primero, pero, al parecer, hay datos que permiten suponer que los niveles de cobertura de sistemas voluntarios eran similares, en las primeras épocas, a los de los modelos obligatorios.

En España se tardó más en alcanzar algún tipo de modelo de cobertura para el parado. La creación de la Comisión de Reformas Sociales en 1883 y su preocupación por investigar y elaborar informes sobre la situación laboral y social del trabajo en España, permitió que las autoridades y el parlamento comenzaran a darse cuenta de la magnitud del problema, y que la neutralidad supuesta del Estado en esta materia no podía continuar como hasta entonces. Pero costó un tiempo hasta que las instituciones públicas intervinieran. A lo sumo, durante el siglo XIX y gran parte de los primeros decenios del siglo XX, la intervención se ciñó a poner en marcha obras públicas y a contratar obreros en paro, pero sin que esto fuera realmente una solución.

El testigo en el planteamiento de reformas sociales fue tomado por el Instituto de Reformas Sociales. En este caso, fueron los conservadores, con Francisco Silvela, los que crearon este organismo, aunque hubo un frustrado intento previo de Canalejas para poner en marcha un Instituto del Trabajo. El Instituto de Reformas Sociales nació por un Decreto de 23 de mayo de 1903 como un organismo integrado en el Ministerio de la Gobernación. Sus objetivos pasaban por preparar proyectos de ley en relación con el trabajo con el fin de mejorar las condiciones laborales y de vida de los obreros, así como organizar los servicios estadísticos y de inspección para poder llevar a cabo la tarea encomendada. El Instituto se basó en la idea de la búsqueda de la armonía entre empresarios y trabajadores y debía convertirse en el instrumento del Estado en esta materia. Se organizó en diversas juntas con representantes de patronos y obreros, pero las organizaciones obreras rechazaron o ignoraron al Instituto, mientras que los empresarios desconfiaban de la creciente intervención pública en materia laboral y social. El Instituto recabó una ingente información, publicó estadísticas sobre materias laborales y sociales, así como informes sobre lo que se hacía en otros países, pero fracasó en la integración entre el capital y el trabajo, y en procurar mejoras socio-laborales para los obreros. La conflictividad social en los años previos a la Dictadura de Primo de Rivera terminó por desbordar al Instituto. Fue disuelto por un Decreto de 2 de mayo de 1924, ya en tiempos de la Dictadura de Primo de Rivera.

En el año 1919 se aprobó un seguro de desempleo que se basaba en el modelo de Gante. El problema en España era presupuestario, habida cuenta de un sistema fiscal obsoleto, y de la presión de la oligarquía española contraria a las intervenciones públicas en el mundo laboral. Pero el paro en España creció mucho después de la Gran Guerra, y la conflictividad laboral llegó a límites muy altos, con el auge del sindicalismo de la CNT y la UGT. Esa presión obligó a los últimos gobiernos del sistema constitucional a tener tratar sobre el asunto. En 1922 se aprobó una partida en los Presupuestos para crear un Fondo de Paro para subvencionar a los sindicatos y mutuas para el seguro de paro, hasta que el Instituto Nacional de Previsión diseñase un modelo más acabado. El Instituto había sido creado por Eduardo Dato en 1908. En realidad, dicho Instituto tenía como objetivos gestionar la Caja de Pensión Central, difundir e inculcar la previsión popular en relación con las pensiones de retiro y administrar la mutualidad de asociados que voluntariamente se constituyera bajo su patronato.

En vísperas del final del sistema constitucional, el ministro Chapaprieta presentó un proyecto de seguro obligatorio pero que se quedó en nada por el golpe de Primo de Rivera. En conclusión, desde 1919 se sucedieron distintas iniciativas legales que no terminaban nunca de cuajar. En tiempos de Primo de Rivera hay una Orden de abril de 1928.

La situación cambia con la llegada de la República. En el propio mes de mayo de 1931 el Gobierno Provisional aprueba un Decreto para crear un Servicio para el Fomento de Previsión contra el Paro involuntario del Trabajo. Este es el origen del verdadero primer seguro de desempleo en España. El modelo a seguir sería el de Gante. Se creó una Caja de subvenciones, denominada Caja Nacional contra el Paro Forzoso, el organismo encargado de suministrar las subvenciones públicas a los sindicatos y mutuas que ofreciesen el seguro de paro a sus militantes y asociados. La subvención no podía ser superior al 50% de lo que recibían los parados, aunque el Gobierno se reservaba la posibilidad de variar este porcentaje si lo estimaba necesario. También se creó un Fondo de Solidaridad para atender los sectores laborales donde el riesgo de paro era mayor. Los fondos para esta Caja procedían de los Presupuestos del Estado, aunque también se aceptaban aportaciones de entidades públicas y privadas, así como de lo que producían los activos que administraba la Caja. El modelo era voluntario cuando ya comenzaban a imponerse los sistemas obligatorios en el resto de Europa. Los beneficiarios serían parados mayores de 16 años y menores de 65 años, y de todos los sectores productivos, incluido el agrario, menos los trabajadores y trabajadoras del servicio doméstico. Había que estar afiliado a un sindicato o pertenecer a una mutua. El parado estaba obligado a apuntarse a la bolsa de trabajo correspondiente, pudiendo perderse la prestación si se rechazaba un trabajo ofrecido en la oficina de colocación, aunque se fue algo permisivo en esta cuestión porque se aprobaron determinadas excepciones, como el cambio de residencia o de profesión, o si el salario ofrecido era menor que el que se había percibido anteriormente, o que los empleos fueran por vacantes producidas por huelga o cierre patronal.

El primer sistema español de seguro de desempleo no cubrió las expectativas por distintas razones. Este tipo de sistemas voluntarios necesitan que el nivel de asociacionismo sea alto, como ocurría en muchos países occidentales, así como de una cultura de colaboración de sindicatos y asociaciones con el Estado, algo casi inexistente en España por el enconado enfrentamiento entre los sindicatos y las autoridades desde comienzos del siglo. No olvidemos el poder de la CNT, que no se caracterizó, precisamente, por entenderse con el Estado por razones obvias, y porque éste persiguió siempre con saña al anarcosindicalismo. Otra cuestión sería la UGT, más proclive a buscar compromiso y negociaciones, algo que explicaría, en parte, que este sistema fuese promovido por Largo Caballero. Pero, además, no había muchas asociaciones y mutuas en los años treinta que ofreciesen seguros de desempleo y, por tanto, susceptibles de ser subvencionados.

La atención al desempleo hasta 1931
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