No creo sea necesario insistir en lo obvio. Todos los poderes del Estado democrático emanan de forma directa o indirecta del pueblo, configurado como soberanía nacional.
Lo establece la Constitución en el artículo 1. 2. “La soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado”. En la misma Constitución, en su artículo 66. 1 “Las Cortes Generales representan al pueblo español y están formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado”. 2. “Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución”.
3. “Las Cortes Generales son inviolables”.
Me fijaré en la inviolabilidad de las Cortes Generales, para ello resulta muy interesante y además muy oportuno en los momentos actuales por recientes acontecimientos, el artículo del Letrado Director de Régimen Jurídico y Estudios Parlamentarios en el Parlamento de Cantabria, González del Campo, L. (2022). La inviolabilidad de las Cámaras parlamentarias en el ordenamiento jurídico español: significado y alcance. Legebiltzarreko Aldizkaria - LEGAL - Revista del Parlamento Vasco, 3: 64-107.
La indagación en los trabajos parlamentarios de las Cortes constituyentes no aporta más información sobre la motivación de la consagración constitucional de la inviolabilidad de las Cortes Generales en el art. 66.3 que la expresada por el proponente de la enmienda in voce que dio origen al precepto, Gregorio Peces-Barba, entonces diputado del Grupo Socialista, en el transcurso del debate en el seno de la Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas del Congreso de los Diputados.
En su defensa, el diputado y profesor –que años después desempeñaría la Presidencia de la Cámara Baja– argumentó de forma sucinta que eran los propios términos de la enmienda los que justificaban su inclusión, por constituir “una declaración general de protección de las Cortes Generales”, “una declaración donde se reconozca que la importancia fundamental del poder legislativo y de sus funciones hacen que las Cortes Generales no puedan ser ni interferidas ni coaccionadas ni en sus propias funciones ni en los locales donde las desarrollan”, declaración que debía servir como “fundamento de una protección a nivel de legislación ordinaria en la vía penal de estos aspectos”, invocando, además, “una tradición constitucional en Derecho comparado suficiente”.
Hay que apelar a la responsabilidad y a la autoestima del Constitucional para evitar ahondar esta gravísima crisis entre instituciones
La enmienda no suscitó reparo o turno en contra alguno y fue inmediatamente aprobada por unanimidad. Merece la pena conocer la inclusión vía enmienda de la inviolabilidad de las Cortes Generales por parte de Peces-Barba. Según el Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, año 1978, n.º 78, de la sesión celebrada por la Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas el día 1 de junio de 1978 (p. 2826), la enmienda fue presentada cuando la Presidencia de la citada Comisión estaba punto de dar por cerrado el debate y votación en torno al que hasta ese momento era el art. 61 del proyecto constitucional, que contaba tan solo con dos apartados (que hoy son los dos primeros apartados del art. 66), los cuales, a su vez, habían sido incorporados mediante sendas enmiendas por la Ponencia.
La propuesta consistió en añadir un tercero con el tenor “Las Cortes Generales son inviolables”, que hoy constituye el tercer apartado del art. 66 CE.
No obstante la brevedad de su formulación, la justificación expuesta sí ofrece elementos relevantes para la comprensión del alcance de la garantía establecida:
En primer lugar, que la declaración de inviolabilidad responde a la importancia fundamental de las funciones del órgano llamado a desempeñar el poder legislativo.
En segundo lugar, que su finalidad se orienta a la protección de la institución frente a cualesquiera interferencias en el ejercicio de dichas funciones y en la sede o espacio físico en el que se llevan a cabo.
En tercer lugar, que constituye el fundamento constitucional para la ulterior tipificación penal de las conductas que el legislador considere necesario prohibir para hacer efectiva dicha protección.
Menos precisa resulta la invocación añadida en la justificación de la enmienda de una supuesta tradición constitucional en derecho comparado. Pues, mientras que la protección de las Cortes sí es una constante de nuestros códigos penales desde mediados del XIX, la afirmación de su carácter inviolable no encuentra reflejo en ninguno de los textos de nuestro constitucionalismo histórico, y cuenta tan solo con un precedente en el derecho comparado de nuestro entorno: el de la Constitución danesa de 1953, cuyo art. 34 proclama la inviolabilidad del Folketing, el Parlamento unicameral que, formalmente y en virtud de la tradición constitucional del país nórdico, comparte el poder legislativo con el titular de la Corona. Añade dicho precepto que “cualquier persona que atente contra su seguridad o su libertad, u obedezca cualquier orden dirigida en su contra, será considerada culpable de alta traición”.
Parece, por tanto, que, no obstante la afirmación de su proponente, estamos en presencia de una previsión constitucional relativamente original en derecho comparado y novedosa en nuestra tradición constitucional. Sin embargo, la reflexión doctrinal sobre la específica proclamación constitucional de la inviolabilidad de las Cámaras no ha sido muy fecunda. Es en las obras de comentario del texto constitucional, sobre todo las más tempranas, donde pueden encontrarse algunas reflexiones en torno a su significado y alcance. Así, mientras Alzaga Villaamil (1978) se remite a la explicación proporcionada por el debate constituyente, una de las primeras y más completas fue la llevada a cabo por el profesor Andrea Manzella (1981), para el cual la fórmula del 66.3, con el refuerzo de su posición en la sistemática del título III, vendría a constituir una “supernorma”, una “fórmula de garantía de las garantías”, o un “principio generalísimo” de alcance general.
La generalidad de los autores que han reflexionado específicamente sobre la inviolabilidad de las Cámaras ha apostado por una comprensión más concreta de su significado y alcance. Esteban y López Guerra (1982) subrayaron tempranamente la importancia de las prerrogativas de las Cámaras y de sus miembros como garantía funcional de su independencia y autonomía frente a los demás poderes estatales, afirmando, en relación con la inviolabilidad, que su finalidad consistiría en impedir que ningún otro poder, ni aún los propios ciudadanos, puedan interferir en modo alguno en su funcionamiento, especialmente por medio de cualquier tipo de “coacción física o moral”. Para Punset Blanco (2001: 253-255), la garantía constitucional de la inviolabilidad de las Cortes se orienta a asegurar el libre desenvolvimiento de su actividad y la proclamación del art. 66.3 CE alude muy concretamente “a la necesaria ausencia de coacción, física o psíquica, con que las cámaras deben desempeñar su función, libres de cualquier género de presión por obra de agentes externos a ellas.
A nivel de jurisprudencia constitucional cabe destacar a la hora de sentar doctrina el Auto 147/1982, de 22 de abril, del TC, acordando la inadmisión a trámite del recurso de amparo interpuesto frente a la admisión a trámite y publicación de una pregunta parlamentaria que el recurrente estimaba lesiva de su derecho al honor, el Tribunal avanza algunas ideas sobre el sentido y alcance de la inviolabilidad de las Cámaras (FJ5), señalando que en su vertiente tanto individual como colectiva el concepto de inviolabilidad constituye una “condición necesaria [...] para asegurar la plena independencia en la actuación” de las Cámaras y cada uno de sus miembros, “pues su finalidad es asegurar el buen funcionamiento de las instituciones parlamentarias cuya importancia en un sistema democrático es decisiva, entre otras cosas, para la defensa de los mismos derechos fundamentales”.
También me parecen interesantes las reflexiones, algunas insisten en las ya expuestas, sobre la inviolabilidad tanto de las Cortes Generales, como de las Asambleas Parlamentarias de las Comunidades Autónomas, expresadas en el artículo, La inviolabilidad del Parlamento Vasco y el Poder Judicial, de Iñaki Lasagabaster Herrarte.
La inviolabilidad como categoría jurídica aparece en diferentes preceptos constitucionales refiriéndose a la corona, al domicilio, a la inviolabilidad de los Diputados y Senadores o bien a la inviolabilidad del Parlamento. En los tres primeros casos la referencia a la inviolabilidad se hace como un tributo de un poder público, no extendiéndose la misma ni al Gobierno ni al poder judicial.
Cuando se hace referencia a la inviolabilidad del Parlamento sin embargo se está haciendo referencia a una supracategoría jurídica. Con ella se quiere hacer referencia a la autonomía reglamentaria de las Cámaras, a la autonomía de sus órganos de gobierno, a la autonomía del estatus de los parlamentarios, y a otros aspectos que podrían señalarse en esta cuestión.
Con todos ellos parece que quiere afirmarse que los Parlamentos tienen un punto de preeminencia sobre los demás órganos previstos en cualquier sistema democrático. Tal como lo ha definido la doctrina italiana, la inviolabilidad no se agotaría haciendo referencia a cuestiones concretas de la misma, sino que con ella se pone de manifiesto lo que se podría llamar una garantía de las garantías, una supremacía, una preeminencia del órgano parlamentario ante los órganos que configuran las instituciones públicas estatales o autonómicas.
Esta preeminencia hace que ese órgano, en el ejercicio de sus funciones y competencias, debe estar ausente de interferencias de los demás poderes públicos. Esta importancia del concepto no hace que se recoja en los textos legales, por entenderse, que estaría implícito e insito en el mismo carácter de la democracia parlamentaria. Algunas Constituciones sin embargo lo recogen, como es el caso de la Constitución danesa de 1953, ya citada, de la Constitución española de 1978 y de las normas estatutarias. En el caso concreto, tanto la LORAFNA (Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra) como el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma del País Vasco recogen la inviolabilidad de las Cortes de Navarra y del Parlamento vasco. Artículo 13. 1. El Parlamento de Navarra es inviolable. Artículo 25.2 El Parlamento vasco es inviolable.
La inclusión en los Estatutos de esta inviolabilidad responde a la continuidad de lo dicho por la propia norma constitucional ya que se entiende que los Parlamentos tienen todos ellos la misma naturaleza jurídica. En lo que hace a la CE, la introducción en la misma de la inviolabilidad se debió a una enmienda, ya comentada, que justificaba esa inclusión por la necesidad de que las Cámaras no pudiesen ser «interferidas ni coaccionadas ni en sus propias funciones ni en los locales en los que las desarrollan.
Por último, las reflexiones de Manuel Alba Navarro, Letrado de las Cortes Generales. Diciembre, 2003.
El art. 66 se cierra con la afirmación tajante de que las Cortes Generales son inviolables. Es esta una aserción que hay que entender en el puro carácter prescriptivo del lenguaje jurídico toda vez que la contumacia de los hechos ha desmentido en ocasiones esta inviolabilidad.
Situada en ese ámbito, la inviolabilidad de las Cortes Generales no es una consideración que se revele como autoevidente. Frente a la mayor claridad conceptual de la prerrogativa individual de la inviolabilidad (art. 71.1), el carácter institucional o corporativo de la misma tiene un perfil más difuso.
En todo caso, el Tribunal Constitucional ha venido a vincularla (al igual que la inviolabilidad individual) a la función que cumple al considerarla "como condición necesaria que es para asegurar la plena independencia en la actuación de uno y otros" (ATC 147/1982, de 22 de abril).
Visto así, cobra sentido el enfoque de algunos autores que sitúan la inviolabilidad como una garantía institucional (garantía de las garantías) del propio Parlamento y de su continuidad frente a los demás poderes.
En esta línea hermenéutica que vincula el art. 66.1 con el art. 71.2 (STC 206/1992, de 27 de noviembre) se puede entender, por ejemplo, la especial protección dispensada por el vigente Código Penal tanto en relación con el delito de rebelión (art. 472. 4º CPe) como en los diversos tipos contemplados en la sección primera del Capítulo III del Título XXI bajo la denominación "Delitos contra las Instituciones del Estado" (art. 492 y siguientes).
La inviolabilidad vendría a ser así un manto protector global necesario para el correcto ejercicio de tan importantes funciones constitucionales.
Termino con una reflexión. Por todo lo expuesto, a nivel de doctrina constitucional el Tribunal Constitucional tiene asignadas funciones de control de constitucionalidad de las leyes una vez han sido aprobadas, pero adelantarse a su aprobación e impedir el trabajo parlamentario supondría una extralimitación de funciones que lo deslegitimaría seriamente, además de que difícilmente encontraría acomodo en la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
Hay que apelar a la responsabilidad y a la autoestima del Constitucional para evitar ahondar esta gravísima crisis entre instituciones. Es muy claro. Nadie puede parar una votación de diputados y diputadas elegidos democráticamente. Sería un ataque frontal a la soberanía nacional, representada en las Cortes Generales.
