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martes 24/5/22

Federalismo y trade-off autonómico

El Federalismo, desde una concepción social, establece un pacto o alianza en que se privilegian la cooperación a la subordinación, la reciprocidad al privilegio...

El Federalismo, desde una concepción social, establece un pacto o alianza en que se privilegian la cooperación a la subordinación, la reciprocidad al privilegio, la persuasión a la orden y la ley a la fuerza.  Si alguno de los elementos incluidos está ausente, estaremos hablando de algo ajeno al federalismo. Como podemos comprobar, los ingredientes de este plato, al parecer, del gusto de todos, son una concepción pluralista, armónica y unos principios de regulación basados en la solidaridad. Si no se incluyen estos elementos, estaremos hablando de otra cosa, distinta, al federalismo.

La reducción de Federalismo a Estado Federal es un error frecuente al presentar aquél, como la oposición a un Estado Centralista. En su ADN, el federalismo es una forma de desarrollo consensuado de personas e Instituciones, sin renuncia a la identidad individual, pero que se organizan socialmente en libertad y en un marco fraternal. En una federación, las Instituciones miembros están subordinados al central, mientras que en una Confederación, el gobierno central depende de la unanimidad de los Estados Confederados. Los conflictos en una Federación se resuelven en un tribunal federal, mientras que en una Confederación, como la negativa de un solo miembro impide la toma de decisión, resulta muy complicado mantener las alianzas cuando las controversias son de temas sensibles, en cuyo caso hay que recurrir a la vía diplomática. Descentralizar, pues, no es suficiente para sumergirse en el federalismo, si no se trata de poderes no residuales. Un sistema Federal resulta operativo, cuando la sociedad está dotada de intereses fundamentales homogéneos, que es cuando es inexcusable la cooperación voluntaria. En el aspecto económico, la oferta de un mercado más amplio, sin restricciones, es uno de los mayores atractivos. Esa división de cuestiones con distinto grado de aplicación de las decisiones de los miembros a las cuestiones particulares que le conciernen (lengua, cultura, etc) y  remisión a nivel federal de las relacionadas con aspectos de interés general, son genuinos de la organización federal.

No es un nuevo invento del siglo XXI. Las raíces del federalismo se hunden en el siglo XIII a.C., como forma de mantener la identidad nacional las tribus judías. En la Grecia Clásica, las cooperación entre las ciudades-estado  se concretó en formas federales de asociación. En la Europa del siglo XVI, nos concierne, directamente, la firma que las provincias rebeldes de los Países Bajos, lideradas por Guillermo de Orange, suscriben en la ciudad neerlandesa de Utrecht en 1579, enfrentándose a la corona española y desencadenando la denominada guerra de los ochenta años. Este fue el origen de las Provincias Unidas, reconocida en 1648 en la Paz de Westfalia. El documento suscrito suponía la unión militar de todas ellas, recogía el derecho de cada provincia a mantener sus tradiciones y declaraba el respeto a la libertad de culto religioso. Por último, la Convención de Filadelfia de 1787 estableció el sistema federal de gobierno tras la revolución de América del Norte. Se conformaron dos corrientes diferentes, la unitarista, que abogaba por una representación proporcional y los federalistas que defendían una representación igualitaria y triunfó la primera propuesta para la Cámara de representantes, mientras que se mantuvo la segunda para el Senado. Así se logró el acuerdo constitucional del primer Estado Federal de la era Moderna. En la vieja Europa, las monarquías no otorgaban opciones a una modificación tal de los Estados. Solamente cuando Francia inicia la revolución enfrenta las dos concepciones: jacobinos (centralistas) y girondinos (federalistas moderados). En realidad el federalismo, en Europa, ha venido a jugar el papel de movimiento de oposición, tanto al resurgir de los movimientos nacionalistas en los siglos XIX y XX, como a las consecuencias de la pluralidad, incluso de lenguas, al incorporarse las gentes de las colonias, lo que era percibido como una pesada losa en términos de igualdad civil. La reacción tras las guerras mundiales y el avance del stalinismo trajo de nuevo el federalismo como receta de oposición

En las décadas de los 50 y los 60, además de música fenomenal, se fijaron las bases de lo que ha dado en denominarse federalismo fiscal, que planteaba una complementariedad razonable entre las diferentes Haciendas Públicas, aún cuando el régimen no respondiera a los parámetros federales. Las primeras formulaciones mantenían unas funciones de redistribución y de estabilización en exclusiva para el Gobierno Central, y restaba para los restantes niveles de gobierno las asignaciones concretas. La concepción ha ido evolucionando, incorporando los mecanismos de endeudamiento, gestión presupuestaria, etc. Pero lo cierto y verdad es que la práctica que se ha impuesto en nuestro país, dista mucho de cualquier ortodoxia y ha ido evolucionando con distintas orientaciones, según de la parcela de que se tratara y a tenor de unos mecanismos de exigencia intrínsecos a un Estado de las Autonomías, que siempre tuvo vocación de asimétrico al reconocer unas diferencias, más que una diversidad. El avance y la derrota sentidos por algunas CCAA hace que hoy sea ineludible la evolución del modelo, tras un largo periodo de maduración en el que no se han corregido errores, sino ampliado las reclamaciones en un Estado para el que el traje se deshila por los pespuntes.

La cuestión de partida es que el Mapa de las Autonomías no responde a ningún criterio de viabilidad económico, sino a una decisión estrictamente política. Y cuando se define así una cuestión, apelando a algo de naturaleza política, todo parece obscurecerse, dando a entender que se trata de una decisión caprichosa, inexplicable, arbitraria, etc, y que, por tanto, no resiste cualquier análisis de viabilidad, menos si es de naturaleza económica. La realidad es muy otra, ya que, simplemente, expresa que no busquemos parámetros de viabilidad en términos convencionales, porque no fueron los que se emplearon para establecer la definición. Aquí, la Historia, solamente acumula tiempo a una definición de tal calibre. De haberse efectuado antes o después, la calificamos de Histórica o no, nacionalidad o región, pero derivan de una decisión política, en cualquier caso. Y es relevante lo que destacamos, porque de no ser de esta forma, y de tener que responder a un criterio de viabilidad económica, probablemente varias, sino muchas de las actuales autonomías, nacionalidades o regiones, resultarían inviables. Empleamos el término actual y viable, porque la referencia es en un País llamado España, unas autonomías que  resultan ser dadoras netas del sistema o receptoras netas del mismo, pero en un ámbito definido, no con respecto a ninguna otra situación virtual en la que alguna autonomía pudiera verse separadamente de un país llamado España. En este hipotético caso la viabilidad económica podría verse resentida, de no disfrutar de un mercado común español, adquirente neto, parcial o cedente de bienes y servicios productivos o no. Los números y las estadísticas, resultarían irrelevantes e incapaces de incorporar la información imprescindible, de cual podría ser la conducta comercial, económica o de servicios del resto de los habitantes del país con respecto a una autonomía separada de las restantes.

La evolución de los sucesivos mecanismos de financiación del Estado de las Autonomías ha ido dejando lastre en todas y cada una de ellas, generando asperezas que han llegado al culmen con la aparición, en tiempo reciente, del problema añadido del déficit y el fundamentalismo de su control a ultranza, posición tan nefasta como su antónima. Una de las banderas que se enarbolan en la defensa del federalismo es el reparto de competencias, claro y diáfano, del que estamos necesitados, pero todo en busca de la eficiencia, ganancia de eficiencia. Claro que cuando se apela a este enfoque, se olvida que el origen de la Autonomía fue decisión política, mientras que ahora vamos a examinar para defender el federalismo, la eficiencia en los recursos y la correspondencia entre los gastos que efectúa una Autonomía y los impuestos que recauda, claro está, manteniendo la equidad, por ser inaceptable un diferencial derivado de la renta, ahorro, etc. entre dos jurisdicciones. Esto solamente originaría distorsiones y migraciones. Esto implica que los mecanismos de endeudamiento para financiación de actuaciones en una CA, rara vez podrán incluir recargos en impuestos estatales. La disciplina de gasto, viene así impuesta, más que por la capacidad recaudatoria de un territorio, por la suficiencia de los recursos que le proporciona el Estado al ámbito territorial concreto. La disciplina fiscal, obligada por la equidad, exige, para no incurrir en déficits, que el Estado enjugue la deuda de una u otra forma, de una CA que no es autosuficiente. Es el permanente trade-off de los anglosajones, si ganamos ventajosamente en un aspecto, es a costa de que perdemos en otro. Así eficiencia y equidad son aspectos duales del trade-off federalista. Todos los pilares del estado de bienestar se ven sujetos al trade-off: Educación, Salud, Política social  y pensiones. Salvo la última, y ya veremos cómo queda ahora con los nuevos empujones, todas las demás no son políticas estatales, salvo las competencias legislativas y de armonización. El enfoque federalista es, por tanto, prometedor.

Federalismo y trade-off autonómico