sábado 21.09.2019

Los grandes desafíos de la Unión (II): Adiós al Reino Unido (Brexit means Brexit)

La Unión Europea podrá sobrevivir sin el Reino Unido. Se creó sin su concurso -más bien con su oposición- y tras más de 45 años de pertenencia a la misma, por voluntad propia, la abandona. Para la UE el RU no será un hijo pródigo al que se le espere, sino tan solo un vecino correoso con el que habrá que convivir y llevarse bien

Entre principales problemas a los que se enfrenta actualmente la Unión, el más grave y urgente es el del Brexit. Previsiblemente la salida del RU se consumará en 2019, siendo el primer caso de un Estado que abandone la Unión.

Como es sabido, el resultado del referéndum celebrado el 23 de junio de 2016, fue favorable a la salida del RU de la Unión (y del EURATOM). Esto costó el cargo a su primer ministro D. Camerón que dimitió esa misma noche, sustituyéndole la ministra de Interior de su gobierno, Theresa May, una euroescéptica con independencia que en la campaña defendiera la permanencia. Como primera ministra, ha demostrado ser una firme partidaria de cumplir la voluntad de los votantes, haciendo popular la sentencia: "Brexit means Brexit".

Activación del artículo 50 del TUE

Por la carta que dirigió Theresa May al Presidente del Consejo Europeo, Donald Tusk, el 29 de marzo de 2017, se activaba oficialmente el Brexit; es decir, el gobierno del RU invocaba la aplicación del artículo 50 del TUE. A partir de esta fecha comienza a contar el plazo para las negociaciones que, salvo prórroga, no podrán durar más de dos años. Dichas negociaciones, con toda probabilidad, se iniciarán el 19 de junio de 2017, unos pocos días después de la formación del nuevo gobierno que resulte de las elecciones generales que celebrará el RU el próximo 8 de junio.

El artículo 50 del TUE prevé en su apartado 1, que: “Todo Estado miembro podrá decidir, de conformidad con sus normas constitucionales, retirarse de la Unión”. Dos aspectos deben ser tenidos en cuenta: el primero, que hasta la fecha de entrada en vigor del acuerdo para la salida del RU, este Estado continua siendo miembro de la Unión; y segundo, una vez iniciado el proceso de negociación, el mismo se desarrollará de acuerdo con el derecho de la Unión.

Los apartados 2 a 4 del referido artículo 50 establecen, en sus grandes líneas, la metodología que han seguir las negociaciones. Según su apartado 2, corresponde al Consejo Europeo dar las orientaciones correspondientes para que la Unión negocie y celebre con el RU un acuerdo -un nuevo tratado- en el que se “…establecerá la forma de su retirada, teniendo en cuenta el marco de sus relaciones futuras con la Unión”. El acuerdo será negociado, según lo previsto por el apartado 3 del artículo 218 del TFUE, por la Comisión –por una delegación que será presidida por el ex comisario Europeo, el francés Michel Barnier- quien presentará recomendaciones al Consejo el cual adoptará una decisión por la que se autorice su apertura, lo que se produjo el 22 de mayo de 2017. Una vez concluidas las mismas, el acuerdo alcanzado lo celebrará el Consejo por mayoría cualificada, previa aprobación del Parlamento Europeo. A partir de la entrada en vigor, los tratados de la Unión dejarán de aplicarse en el RU y, en su defecto, a los dos años de la fecha notificación del artículo 50 (esto es, el 29 de marzo de 2019), salvo que el Consejo Europeo, por unanimidad y de acuerdo con el RU, decida prorrogar dicho plazo. Desde la fecha de invocación del artículo 50 y hasta que el acuerdo entre en vigor, “… el miembro del Consejo Europeo y del Consejo que represente al Estado miembro que se retire -en este caso el RU- no participará ni en las deliberaciones ni en las decisiones del Consejo Europeo o del Consejo que le afecten” (apartado 4).

Finalmente el apartado 5 del referido artículo 50 prevé que “Si el Estado miembro que se ha retirado de la Unión solicita de nuevo la adhesión, su solicitud se someterá al procedimiento establecido en el artículo 49”. No es previsible que el RU vuelva a solicitar de nuevo su reingreso ya que tendría de aceptar todo el acervo común -mucho del cual ha rechazado- incluido su entrada obligatoria en el euro; y tampoco es seguro, tras su trayectoria en la Unión, que no fuera vetado por alguno de los Estados miembros.

Negociaciones y nuevas relaciones del RU con la Unión

La situación que ahora se presenta es muy compleja tanto para el RU como para la Unión. La posición que adoptará el RU queda reflejada tanto en la ya citada carta de Theresa May invocando el artículo 50 del TUE, como en el documento –una especie de Libro Blanco- que presentó su gobierno ante Parlamento británico el 2 de febrero de 2017. En la mencionada carta se explicita que el objetivo básico que se pretende, junto con la salida, es el de conseguir un ambicioso acuerdo global y especial con la Unión; y en el documento presentado ante el Parlamento, el gobierno fija la estrategia que pretende seguir, que se basa en doce principios, algunos de ellos muy ambiciosos y llenos de orgullo patriótico y de optimismo: garantizar el libre comercio con la Unión, el control de la inmigración, la protección de los vínculos históricos con Irlanda (en particular la movilidad de las personas), etc.

Por su parte, la Unión Europea fijó su estrategia,  firme y clara, en la reunión del Consejo Europeo de 29 de abril de 2017, que aprobó las orientaciones -más propiamente el mandato- que han de seguirse en las negociaciones. Tales orientaciones contemplan dos fases: la primera tiene por finalidad alcanzar un acuerdo económico único que contemple las obligaciones financieras del RU mientras siga siendo miembro de la Unión; y garantizar que la retirada sea ordenada y jurídicamente segura tanto para los ciudadanos como para las empresas y restantes las partes interesadas. La segunda fase de las negociaciones, que se iniciará cuando lo decida el Consejo Europeo a la vista del progreso realizado en la primera, tendrá por misión establecer el marco provisional de las relaciones de la Unión con el RU hasta que se negocie un acuerdo de asociación definitivo. Esta fórmula transitoria habrá de definir claramente tales relaciones, su plazo de vigencia y los mecanismos de control y de ejecución.

Al  RU se le presentan dos grandes opciones: la primera, muy poco probable aunque no es totalmente descartable, que decida continuar permaneciendo en la Unión; la segunda, la casi segura, y hasta el presente no existen indicios para pensar de otra forma, que la abandone.

El primer caso, el de permanencia, podría darse, por ejemplo, porque el acuerdo final con la Unión no lo ratificase el Parlamento británico, porque se convocase otro referéndum y éste resultase favorable a la continuidad (los dos grandes partidos se han comprometido a no hacerlo), etc. Ante tal eventualidad, deberá pronunciarse el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) y decidir lo que proceda. Es obvio que en dicho supuesto quedaría sin efecto la Decisión del Consejo Europeo de 23 de febrero de 2016; es decir, el RU podría continuar perteneciendo, como mucho, en las mismas condiciones que lo venía haciendo con anterioridad a la aprobación de la citada Decisión.

La segunda hipótesis, que es la que finalmente se impondrá, el RU abandonará la Unión. Una vez que salga de la misma, pasará a ser un país tercero y dejará de intervenir en la toma de decisiones de sus instituciones. Hasta que entre en vigor un acuerdo de asociación -que llevará varios años el negociarlo-, regirá el acuerdo transitorio que, en su caso, se alcance en la segunda fase de las negociaciones. Pero puede ocurrir que tal acuerdo provisional no se consiga. En tal eventualidad, a partir del 29 de marzo de 2019 las partes tendrían que ajustarse a las reglas de la Organización Mundial de Comercio (OMC) pudiendo establecer barreras arancelarias y no arancelarias al comercio de bienes y también aplicar lo previsto para los servicios y la circulación de capitales; y establecer controles para la movilidad de las personas. En definitiva, serían reestablecidas las fronteras físicas y técnicas entre el RU y la Unión.

En la estrategia que ha dado a conocer el gobierno británico en su libro Blanco para la negociación, contempla plantear un Acuerdo de Libre Comercio y otro aduanero. Lo hace en estos términos: “El Gobierno dará prioridad a asegurar el comercio más libre y sin fricciones en bienes y servicios entre el Reino Unido y la UE. No buscaremos la adhesión al mercado único, sino que, en su lugar, propondremos una nueva asociación estratégica con la UE, incluido un Acuerdo de Libre Comercio ambicioso y global y un nuevo acuerdo aduanero”. En fin, un tipo de acuerdo de asociación, ambicioso y global, que incluya la libre circulación de bienes, servicios y capitales de forma similar a los que hoy disfruta, pero que excluya la libre movilidad de las personas.

En consecuencia, el RU rechaza un acuerdo similar –o formar parte del mismo- al del Espacio Económico Europeo (EEE) ya que implicaría la adhesión al mercado interior de la UE. Lo hace por dos razones: la primera, porque tendría de aceptar la libre circulación de las personas, lo que iría contra uno de los principales argumentos de la convocatoria del referéndum; y la segunda, porque los británicos que se consideran especiales, diferentes y únicos, desean decidir y no simplemente obedecer. No obstante, si la posición de la UE se mantiene firme, y los problemas políticos en el RU se agudizan hasta el extremo de poner en peligro su integridad territorial, acabarán aceptando alguna fórmula de integración en el mercado interior.

La posición de la Unión, según el mandato del Consejo Europeo, es bien diferente. Su mensaje es claro: la Unión quiere asegurarse que el RU, en tanto siga siendo miembro de la misma, respetará todos los derechos y obligaciones establecidos por los tratados. Su propósito es el de garantizar que la retirada sea ordenada, que se reduzca la incertidumbre y que los trastornos por este cambio sean los mínimos posibles.

Al condicionar el pase a la segunda fase de las negociaciones a los resultados de la primera, la Unión dará prioridad a dos aspectos que han de quedar totalmente resueltos: por una parte, acordar el pago de la factura financiera que corresponda al RU, que ha de ser plasmado en un acuerdo económico único que incluya todos los compromisos asumidos por éste hasta su salida; y por otra, proporcionar la mayor claridad y seguridad jurídica posibles a los ciudadanos, a las empresas y a los socios internacionales.

En la segunda fase de las negociaciones, y también a diferencia de las pretensiones del RU, la UE no está dispuesta a negociar ningún tipo de acuerdo definitivo durante las mismas; no obstante, según lo previsto por el artículo 50 del TUE, el acuerdo transitorio puede contener las líneas maestras de la futura asociación del RU una vez pase a ser un país tercero. Pero por amplio que pueda ser el acuerdo comercial definitivo que se negocie, no podrá equivaler a la participación del RU en el Mercado Único o en partes del mismo ya que ello afectaría a su integridad y correcto funcionamiento.

Principales efectos previsibles del Brexit

Las consecuencias del Brexit serán importantes para las partes y dependerán mucho de lo que se acuerde en las negociaciones. Si la salida del RU es dura, es decir, sin un acuerdo, lo que obligaría a aplicar las reglas de la Organización Mundial de Comercio (OMC), habrá un impacto fuerte; si es blanda, con un acuerdo negociado para un periodo transitorio en tanto se alcance el definitivo, el impacto será menor.

Hasta el inicio de las negociaciones las consecuencias negativas del Brexit han sido débiles. En el caso del RU, la libra se ha depreciado en torno al 10% respecto del euro, se han retraído las inversiones del exterior y se han iniciado algunas retiradas de empresas multinacionales. En la Unión, los efectos negativos prácticamente no se han notado.

Las consecuencias de todo orden comenzarán a manifestarse en toda su amplitud en el transcurso de las negociaciones y mucho más cuando se consume la salida. Y previsiblemente serán considerables tanto en la esfera política como en la económica y en la social para ambas partes, y sobre todo para el RU.

El impacto político puede ser especialmente grave para el RU: podría llegar al extremo, en la hipótesis más pesimista, de desaparecer como Estado. Tiene abiertos varios frentes, en particular los relacionados con Escocia e Irlanda del Norte, que no tienen fácil solución. Escocia ya ha propuesto convocar un nuevo referéndum para conseguir su independencia y pedir su ingreso en la Unión. Irlanda del Norte probablemente también lo intentará para unificarse con Irlanda, lo que avivaría el conflicto entre la facción republicana-católica (partidaria de la unificación de la Isla) y la unionista-protestante (favorable a la continuidad en el RU), poniendo en peligro el Acuerdo del Viernes Santos si el RU no consigue de la Unión, como es su deseo, un estatus especial entre Irlanda del Norte y la República de Irlanda.

Para la Unión la salida del RU supone la pérdida de un socio importante que, en términos redondos, viene a significar en torno al 15% del PIB y del 12,5% de la población y, en términos políticos, a uno de los países con más arraigo democrático del mundo. Si no mantiene una postura firme y unitaria en las negociaciones –hasta el momento sí lo ha hecho- podrían reactivarse aun más el nacionalismo y la xenofo­bia; y tampoco sería descartable, aunque poco probable, que alguno de sus socios intentase seguir los pasos del RU.

El impacto económico será fuerte para ambas partes, pero mucho más para el RU que para la UE, y sobre todo mucho menos previsible. El coste total del Brexit puede dividirse en dos tramos: el primero e inmediato, es el directo y se producirá desde el inicio de las negociaciones hasta la fecha de salida del RU; el segundo, será el derivado y se manifestará básicamente tras su abandono de la Unión y afectará al conjunto de la economía de ambas áreas. Para el RU, el coste total, podría situarse entre unos 160 y 210 mil millones de euros, lo que equivale, por ejemplo, al PIB de Irlanda y supera con creces el de Portugal, Finlandia o Grecia.

El coste directo afecta casi todo al RU. El que reclamará la Unión, factura que habrá de ser ajustada y negociada, aun no lo ha hecho público la Comisión, si bien la información que se está publicando lo sitúa entre 60 mil y 100 de euros para el periodo 1917 y 2020. Correrá a cargo del sector público británico y obedece a varios conceptos: contribución al presupuesto común, en virtud de los compromisos adquiridos en el Marco Financiero Plurianual 1914-20; los que le correspondan por organismos extrapresupuestarios (tales como el Banco Central Europeo, el Banco Europeo de Inversiones, el Fondo Europeo de Desarrollo y otros); el coste de reubicación en otros Estados miembros de las agencias comunitarias radicadas en el RU, etc.

Por su parte, el coste que hemos llamado derivado afectará al conjunto de la economía tanto del RU como de la Unión. No es posible preverlo con un mínimo de precisión ya que dependerá mucho del acuerdo que se alcance, pero será prácticamente inevitablemente que se produzca una reducción de las transacciones tanto en el comercio de bienes y servicios, como en inversiones y en transferencias corrientes y de capital. En el caso del RU, su PIB podría contraerse en torno a un 5% (unos 111 mil millones de euros tomando los datos de Eurostat de 2014) durante un periodo entre 10 y 15 años; algunos de sus sectores productivos se resentirán de forma importante como serán los casos del bancario y seguros, automóviles, alimentario, etc.; como consecuencia de este impacto, se reducirá la tasa de crecimiento del PIB (que el Banco de Inglaterra ya ha revisado a la baja), se incrementará el déficit del sector público y no se descarta que se produzca un incremento de la inflación. Los efectos económicos para la Unión también serán importantes, pero asumibles: se estima que su PIB podría contraerse entre el 0,5 y 1% hasta 2030: entre 58 y 117 miles de millones de euros (tomando datos de Eurostat para 2014), aunque con repercusiones muy diferentes entre los países (Alemania, Francia y España estarían entre los principales afectados).

Pero los efectos negativos no se limitarán a los políticos y económicos. También se extenderán a otros ámbitos, tales como el social, el jurídico o el internacional. A título de ejemplo, los ciudadanos del RU perderán la ciudadanía de la Unión y las ventajas que la misma comporta; los bancos también perderán la licencia bancaria para operar en el espacio económico de la Unión, lo que perjudicará especialmente a la City londinense ya que muchas empresas -principalmente bancos y aseguradoras- la abandonarán total o parcialmente. El RU también se verá obligado a reconstruir una nueva malla de relaciones internacionales al dejar de formar parte de todos los tratados firmados con terceros países en el marco de la Unión. Perderá todas las agencias y otros organismos de la UE allí localizadas, entre ellas la del Medicamento y la Autoridad Bancaria Europea. Otro de los efectos de especial importancia es el relacionado con el proceso migratorio por razones de trabajo, que también se verá gravemente alterado en ambos sentidos; no obstante, en este aspecto la cuestión central reside en la situación en la que quedarán los actuales trabajadores comunitarios en el RU y los de éste en el resto de la Unión, una de los capítulos básicos de la negociación. Y por último, el RU se verá obligado a realizar un gran ajuste en la legislación que esté relacionada con la UE, que no es poca.

La UE, ya con 27 miembros, tendrá que reajustar sus instituciones a la nueva situación. Pero como se trataría de una reforma en muchos casos meramente formal que solo afectaría a la representación del RU en las instituciones comunes, cabría la posibilidad de hacerla aprovechando la entrada de alguno de los Estados que actualmente están negociando la misma. Y otro tanto ocurriría con una buena parte de los tratados internacionales que ha suscrito la Unión con terceros países y otras organizaciones internacionales.

En suma, el RU tras el abandono de la Unión, lejos de recuperar soberanía la perderá al pasar a ser un país menor -aunque sin duda todavía importante- en la escena internacional. De codecidir en la Unión pasará a incrementar su dependencia de Estados Unidos y con muy poca capacidad de influir en la toma de decisiones.

Los grandes desafíos de la Unión (II): Adiós al Reino Unido (Brexit means Brexit)