lunes 27/9/21

Herrero de Miñón concluiría significando que “las Fuerzas Armadas son Administración Pública, pero también algo más”.

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Miguel Herrero y Rodríguez de Miñon

 

Recientemente publiqué en este medio el artículo Monarquía, Ejército e Iglesia, ¿por qué son las tres instituciones privilegiadas y blindadas en la Constitución de 1978? La respuesta estaba implícita en la pregunta. Quiero detenerme hoy en el ejército, que fue un poder fáctico en la Transición y por ello recibió un trato privilegiado en nuestra Constitución. No quiero relacionar los últimos acontecimientos de los chats y cartas de unos exmilitares descerebrados dirigidas al Rey como una herencia de su situación privilegiada en la Transición, que egregios historiadores y políticoshan pretendido convencernos de modélica y exportable a otros países en los procesos de tránsito de una dictadura a una democracia. Sobre la Transición, en absoluto modélica, también he publicado algunos artículos en este medio como Una reunión poco conocida entre políticos de la transición e historiadores.

En relación al poder fáctico del ejército en nuestra Transición publiqué aquí otro artículo titulado Vicisitudes poco conocidas en la redacción del artículo 2º de la Constitución. Lo recuerdo porque quizá sirva para entender en parte los últimos acontecimientos de esos exmilitares, todo un ejemplo de civismo y sensibilidad democrática. Avergüenza que en una democracia del siglo XXI irrumpan semejantes sujetos.

Señalaba lo siguiente.Según Xacobe Bastida Freixido, en el transcurso de la discusión de las enmiendas al artículo 2º de nuestra Constitución, y cuando Jordi Solé Tura presidía la Ponencia, llegó un mensajero con una nota de la Moncloa señalando cómo debía redactarse tal artículo. La nota: «La Constitución española se fundamenta en la unidad de España como patria común e indivisible de todos los españoles y reconoce el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que integran la indisoluble unidad de la nación española». Casi exacto con el actual artículo 2º de la Constitución. Por ello, es evidente que su redacción no fue producto de la actividad parlamentaria y sí de la imposición de fuerzas ajenas a la misma (¿el Ejército?). Tal hecho lo cuenta Jordi Solé Tura ya en 1985 en su libro Nacionalidades y Nacionalismos en España, de Alianza Editorial, en las páginas 99-102. En el libro de junio de 2018, del historiador, Josep M. ColomerEspaña: la historia de una frustración, en las páginas 184 y 185, conocemos más detalles sobre la nota. Llegó de La Moncloa, el mensajero Gabriel Cisneros, el cual dijo a los miembros de la Ponencia que el texto contenía las «necesarias licencias» y que no se podía modificar una coma, porque había un compromiso entre el presidente del Gobierno y los “interlocutores de facto”, muy interesados en el tema. Esto hizo que uno de los miembros de la Ponencia, el centrista José Pedro Pérez Llorca, se pusiera firme y levantara el brazo con la mano extendida para hacer el saludo militar. Mas, no ha interesado que este dato se conociera. Nunca un constitucionalista, ni siquiera los más prestigiosos lo han mencionado. Ni la mayoría de los políticos ni de los intelectuales españoles. El silencio es sospechoso. 

La presencia y vigilancia del poder militar en nuestra Transición no solo se plasmó en su intervención en la redacción del artículo 2º de nuestra Carta Magna.También la podemos constatar en que las Fuerzas Armadas estén incluidas en el Título Preliminar de la Constitución, que trata de los elementos fundamentales del Estado y la Nación. Es el artículo 8.1. Las Fuerzas Armadas, constituidas por el Ejército de Tierra, la Armada y el Ejército del Aire, tienen como misión garantizar la soberanía e independencia de España, defender su integridad territorial y el ordenamiento constitucional. 2. Una ley orgánica regulará las bases de la organización militar conforme a los principios de la presente Constitución.

Este lugar tan destacado a las Fuerzas Armadas contrasta con la mayoría de las constituciones democráticas, que las colocan en otro título no tan prominente que se ocupa del gobierno, de la administración y limitan sus funciones a la defensa externa del país. Trataré de explicar las razones de una ubicación tan destacada a nivel constitucional, para ello me basaré en el artículo espléndido La posición constitucional de las Fuerzas Armadas en España. Reflexiones en torno al artículo 8 de la Constitución de 1978 de Francisco Fernández Segedo,catedrático de Derecho Constitucional de laFacultad de Derecho de la Universidad Complutense de Madrid.Reflejaré del artículo una pequeña parte, la que explica muy bien la razones de esa ubicación tan prominente en el Título Preliminar de las Fuerzas Armadas.

La primera vez que el artículo 8 aparece en el proceso constituyente es en el artículo 11 de las actas de la Ponencia constitucional, artículo relativo a las Fuerzas Armadas, respecto del cual, tras el correspondiente debate, se acordó posponer la discusión de esta materia, sin llegar a prejuzgar su colocación en el Título I o en el que correspondiera. Esta primera toma de contacto con el precepto acontecía en la sesión del 1 de septiembre de 1977. Dos meses más tarde, en la sesión del 8 de noviembre, la ponencia aprobaba un texto referente a Fuerzas Armadas. que se adjuntaba como artículo 123, precediendo a un artículo relativo a las Fuerzas de Orden Público, dejando pendiente para segunda lectura su ubicación.

Sin embargo, conviene subrayar que aun cuando la ubicación del precepto seguía estando pendiente de concretar, la alternativa que parecía prosperar en estos momentos del debate de la Ponencia no era la de ubicar el precepto relativo a las Fuerzas Armadas en el título referente al Gobierno, sino situarlo como norma de apertura de un título específicamente dedicado a las “Fuerzas Armadas, de Orden Público y estados de excepción”. Ya en esos momentos la redacción del precepto equivalente al actual artículo 8 era prácticamente idéntica en su apartado primero a la que habría de ser definitiva (con la sola salvedad gramatical del inciso último en el que se hablaba de «proteger el ordenamiento constitucional»), aunque no así en el apartado segundo, al que se daba una redacción mucho más casuística que la que habría de tener en su última versión. 

Circunscribiéndonos ahora al tema de la ubicación, diremos que el Sr. Letamendía, con cuya defensa de su enmienda se inició el debate, argumentaría que “el Ejército es un sector de la Administración, esto es, un agente del Estado, y, como tal, su misión es obedecerlo. Dedicar a la misión del Ejército un artículo del Título Preliminar, que contiene los principios generales de funcionamiento del Estado, equivale a situar al Ejército en un rango distinto, superior al de los demás sectores de la Administración, situación que me parece anormal”

No encontramos en las actas de la Ponencia ni el momento en que se acuerda reubicar este artículo en el Título Preliminar, decisión que hay que presuponer vinculada con la de prescindir de un título dedicado a las Fuerzas Armadas y a las de Orden Público, así como a los estados de excepción, ni las razones a que ello responde.

Con todo, se puede entresacar una conclusión de los datos que al efecto obran en las actas de la Ponencia. Como bien dice López Ramón, si bien se obtuvo en la Ponencia un cierto acuerdo sobre el contenido del precepto constitucional, no estaba claro el lugar sistemático donde debía incluirse tal norma.

El anteproyecto de Constitución ubicaba finalmente dentro del entonces numerado como Título 1 (“Principios generales”) un artículo 10, con el que se cerraba el título, sustancialmente coincidente con el actual artículo 8 de la Constitución. 

Un total de siete enmiendas se presentaron al texto del artículo 10. Sólo dos: la enmienda nº 64, del diputado Sr. Letamendía Belzunce, del Grupo Parlamentario Mixto, y la nº 736, del Sr. Ortí Bordás, de Unión de Centro Democrático, postularían un cambio de ubicación del precepto. Ambas coincidían en propugnar que la normativa constitucional de las Fuerzas Armadas debía quedar situada en el título relativo al Gobierno y a la Administración, justificando el Sr. Ortí Bordás tal mutación en la mayor lógica de que el precepto se ubicase en un artículo inmediatamente anterior al referente a las Fuerzas de Orden Público, y no en un título que versa sobre principios generales. Las enmiendas fueron rechazadas en su totalidad por la Ponencia. 

El texto del artículo 8 (nuevo numeral del precepto que nos ocupa, que a la postre sería el definitivo) del informe de la Ponencia sería debatido, no por cierto con mucha intensidad, en la sesión de la Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas del 16 de mayo de 1978. Circunscribiéndonos ahora al tema de la ubicación, diremos que el Sr. Letamendía, con cuya defensa de su enmienda se inició el debate, argumentaría que “el Ejército es un sector de la Administración, esto es, un agente del Estado, y, como tal, su misión es obedecerlo. Dedicar a la misión del Ejército un artículo del Título Preliminar, que contiene los principios generales de funcionamiento del Estado, equivale a situar al Ejército en un rango distinto, superior al de los demás sectores de la Administración, situación que me parece anormal”. A partir de esta reflexión, el Sr. Letamendía entendía que «el encaje idóneo de la función del Ejército está[ ... ] en el Título[ ... ] que trata del Gobierno y de la Administración”. La enmienda -que sería rechazada por 32 votos en contra y ninguno a favor, con dos abstenciones, suscitaría la réplica del diputado centrista Sr. Herrero de Miñón, quien tras considerar que en el Título Preliminar se comprenden las grandes claves de bóveda del edificio constitucional, entendería por lo mismo conveniente que en dicho Título figurara una mención expresa de las Fuerzas Armadas. Y ello por dos razones: por una parte, porque si bien es cierto “que las Fuerzas Armadas son parte de la Administración del Estado y su disposición corresponde al Gobierno, encargado de la defensa y de la administración estatal”, “también es claro que las Fuerzas Armadas en la España real de hoy y en el Estado de Derecho del Occidente constituyen una pieza clave para el mantenimiento de ese orden»; y por otra, porque aunque «toda la Administración del Estado de Derecho [ ... ] tiene como última misión el mantenimiento de este ordenamiento constitucional», «a las Fuerzas Armadas se les atribuye la última garantía del ordenamiento jurídico constitucional del Estado. Ello las hace exorbitantes respecto del resto de la Administración Pública”. Herrero de Miñón concluiría significando que “las Fuerzas Armadas son Administración Pública, pero son también algo más”. Ello incluso explicaría, a juicio del diputado centrista, el por qué la jefatura suprema de esas Fuerzas Armadas se atribuye a “quien es cabeza del Estado y garante de su Constitución, esto es, al Rey”. El temor ante aquellas posibles interpretaciones que pudieran extraer de la ubicación del precepto dedicado a las Fuerzas Armadas en el Título Preliminar, la errónea y, desde luego, nociva conclusión de una suerte de configuración constitucional de un poder militar dotado de cierta autonomía frente al poder civil, está posiblemente en la base no sólo de las enmiendas que propugnan un cambio de ubicación del precepto, sino también de la enmienda nº 463, suscrita por el Sr. Morado Leoncio en nombre del Grupo Parlamentario Mixto y defendida en la Comisión por el Sr. Gastón Sanz, quien propugnaría la adición al precepto de las palabras “como agentes del Estado”, en coherencia con la determinación constitucional que atribuye al Gobierno la dirección de la Administración militar y de la defensa del Estado. La cuestión de la que ahora nos venimos ocupando no sería replanteada en el debate ante el Pleno del Congreso, que aprobaba el artículo 8 del texto del dictamen por una abrumadora mayoría de 312 votos a favor frente a dos en contra y dos abstenciones.

En el Senado se presentarían un total de diez enmiendas al texto del precepto que nos interesa. Sólo dos enmiendas: los números 11 (del Sr. Satrústegui Fernández) y 292 (del Sr. Bandrés Molet) se inclinarían por un cambio de ubicación del precepto, que en un caso (enmienda nº 11) se inclinaba a insertarlo en sus mismos términos tras el artículo que atribuye al Gobierno la dirección de la Administración militar y la defensa del Estado, mientras que en el otro (enmienda nº   292, del Sr. Bandrés), se ampliaba a una nueva redacción del precepto. La última enmienda (enmienda nº 448, del Sr. Xirinacs i Damians) parecía marginal con la cuestión que nos ocupa; sin embargo, puesta en conexión con otra del propio senador (la nº 522), adquiría plena vinculación con la misma, al propugnar en esta última, entre otras varias cuestiones, el reconocimiento de la misión correspondiente a las Fuerzas Armadas (garantizar la independencia de la Confederación) en un artículo del título relativo al Gobierno y a la Administración.

En la Comisión de Constitución del Senado se reprodujo el debate que ya tuviera lugar en el seno de la correspondiente comisión de la Cámara Baja. El Sr. Bandrés, en defensa de su enmienda nº 292, esgrimiría dos argumentos sustanciales. En primer término, un argumento técnico: las Fuerzas Armadas «institución que forma parte de la Administración», no han de ocupar en la Constitución un «status» privilegiado en el Título Preliminar, donde se consignan las grandes definiciones y los principios generales del ordenamiento jurídico. En segundo lugar, una razón de corte más político: la aparición de las Fuerzas Armadas en un título en el que no aparecen los poderes del Estado, puede suscitar dudas preocupantes acerca de quién toma la grave decisión de intervención de aquéllas al hallarse en peligro uno de los bienes a cuya salvaguarda se orienta la intervención de las Fuerzas Armadas.

El Sr. Satrústegui, en defensa de su enmienda nº 11, de análoga finalidad a la del Sr. Bandrés, esgrimiría la ausencia de precedentes en el Derecho comparado y la lógica de la ubicación de este precepto inmediatamente después de la definición de las facultades del Gobierno, para terminar exponiendo su impresión de que “este artículo (el art. 8) se ha llevado al Título Preliminar creyendo que con esto se halaga a las Fuerzas Armadas.”. A su vez, el Sr. Villar Arregui, al expresar el apoyo de su Grupo de Progresistas y Socialistas Independientes a la enmienda del senador Sr. Satrústegui, se interrogaba acerca del grado de parentesco jurídico de las Fuerzas Armadas con los sindicatos, las asociaciones de empresarios o los partidos políticos, poniendo de relieve que «el respeto a las instituciones no consiste en conferirles un trato aparentemente privilegiado», sino, bien al contrario, en otorgarles “un tratamiento adecuado a su verdadera naturaleza”. Y mal servicio se haría a las Fuerzas Armadas, a juicio del Sr. Villar Arregui, si se pudiera entender de ellas que son fuerzas sociales, porque, si así fuera, “habríamos llevado a las Fuerzas Armadas al nivel de las bandas armadas, que son las que tienen su origen en la sociedad”. Y las Fuerzas Armadas, concluiría el citado senador, no tienen su origen en la sociedad, no se crean espontáneamente en virtud del impulso libre de quien las genera, sino que se inscriben en el área del Estado. La réplica a las anteriores intervenciones correría a cuenta del senador centrista Sr. González Seara, quien, en lo sustancial, reiteraría los argumentos empleados en el Congreso por el Sr. Herrero de Miñón, subrayando especialmente que, aunque las Fuerzas Armadas son parte de la Administración del Estado, “son algo más que mera Administración del Estado y buena y clara prueba de ello es que la Jefatura de las Fuerzas Armadas en la Constitución se le atribuye al Rey”. Las dos enmiendas comentadas serían rechazadas por una gran mayoría de senadores: por 24 votos en contra y una abstención (la del Sr. Bandrés) y por 21 votos contrarios, dos a favor y dos abstenciones (la del Sr. Satrústegui). En el Pleno de la Alta Cámara se reproduciría el debate habido en la Comisión de Constitución. El senador Sr. Bandrés, en defensa del cambio de ubicación del precepto, llegaría a aducir que la introducción en el Título Preliminar de la regulación de las Fuerzas Armadas. era tanto como “decir que los poderes del Estado son el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo, el Poder Judicial y el Poder de las Fuerzas Armadas, y creo que esto es intolerable en un Estado de Derecho”. Junto a ello, el citado senador insistiría en que el precepto dejaba en el aire una grave duda acerca del órgano que había de decidir la intervención de las Fuerzas Armadas, a fin de cumplir con alguna de las importantes misiones que la Constitución les atribuye. En análoga dirección, el Sr. Satrústegui argumentaría que si quien manda sobre las Fuerzas Armadas es el Gobierno, el artículo en cuestión ”debe de ir en el Capítulo en que se definen cuáles son las facultades del Gobierno, entre las cuales está precisamente la de la defensa”. En su contrarréplica, el Sr. González Seara señalaría que “con independencia del viejo planteamiento de Montesquieu (se refiere, como es patente, al principio de la división de poderes), existen unas realidades fundamentales dentro de esa ordenación del poder que entiendo es de buen sentido tratar de asumir en una Constitución ... El Pleno del Senado rechazaría por una amplísima mayoría (151 votos en contra, 3 a favor y 29 abstenciones en la enmienda del Sr. Bandrés, y 143 votos opuestos, 33 a favor y 8 abstenciones en el de la enmienda del Sr. Satrústegui) ambas enmiendas, aprobando pues, el texto del artículo 8 en iguales términos que el Congreso, con la única salvedad (modificación introducida por la Comisión de Constitución y más tarde convalidada por la Comisión Mixta Congreso-Senado de sustituir, en el apartado segundo, la expresión «dentro de los principios de la presente Constitución», por la de «conforme a los principios de la presente Constitución». Culminaba de esta forma un itinerario marcado por el consenso alcanzado desde el mismo inicio del proceso por las dos grandes formaciones del arco parlamentario.

Esa misma escasez de normas que en este ámbito material nos ofrece el Derecho comparado aún resalta más el indiscutible influjo que sobre el artículo 8 tuvo el artículo 37 de la Ley Orgánica del Estado de 1967, norma de apertura del Título VI de la misma, título dedicado de modo específico a las Fuerzas Armadas. A tenor del citado precepto: “Las Fuerzas Armadas de la Nación, constituidas por los Ejércitos de Tierra, Mar, Aire y las Fuerzas de Orden Público, garantizan la unidad e independencia de la Patria, la integridad de sus territorios, la seguridad nacional y la defensa del orden institucional.” Basta con la lectura de este artículo para llegar a una primera conclusión: el artículo 37 de la citada Ley Orgánica del Estado no sólo es el precedente más directo del artículo 8 de nuestra Constitución, sino que puede considerarse incluso como la fuente inmediata de inspiración del constituyente en orden a la ordenación constitucional de las Fuerzas Armadas.

No creemos que la peculiar y excepcional ordenación constitucional de los Ejércitos responda a una única motivación. Más bien pensamos que son varias las circunstancias que pueden explicar este singular régimen jurídico-constitucional. Los singulares rasgos de la transición política española pueden suministrar un elemento de comprensión de la peculiar ordenación constitucional de las Fuerzas Armadas.  La quiebra del ordenamiento jurídico-político del franquismo a través de la utilización de los cauces previstos por el mismo para su reforma, ilustra significativamente acerca de la originalidad de nuestro proceso de transición de un régimen autoritario a un sistema democrático. El proceso de asunción de un poder constituyente originario viene coartado, por el hecho de que la iniciativa del proceso es tomada precisamente por los órganos constituidos del anterior ordenamiento. En este complejo proceso de transición, el papel de las Fuerzas Armadas bajo la dirección del rey, cuyo mando supremo ejercía, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 6 de la Ley Orgánica del Estado, sería realmente notable en orden a su feliz culminación. Y es que, desde luego, el artículo 8 no se sustrae a su antecedente más inmediato: el artículo 37 de la Ley Orgánica del Estado, del que, como antes dijimos, en buena medida (por supuesto, en mucha mayor medida que respecto de cualquier otro precedente de Derecho comparado) trae su causa. Pero ello no ha de entenderse, como se sugirió en el debate constituyente, como un halago a las Fuerzas Armadas, ni mucho menos como una muestra de respeto hacia ese «mudo y ciego» que «golpea delante de él allí donde le ponen», sino como el reconocimiento de una realidad fáctica. La realidad fáctica española, los intereses en juego y las fuerzas en presencia obligaron a ello. La misma idea está presente larvadamente en el debate constituyente. Y así, por poner dos ejemplos concretos, el Sr. Herrero de Miñón razonaba en la Comisión de Asuntos Constitucionales del Congreso que era claro que “las Fuerzas Armadas en la España real de hoy y en el Estado de Derecho del Occidente constituyen una pieza clave para el mantenimiento de ese orden” (del orden constitucional).  Y el diputado socialista, Sr. Solana Madariaga (Luis), en el Pleno del Congreso, afirmaba: “La realidad es que estamos ante un hecho, y en los temas de guerra, en los temas de la defensa, los hechos priman sobre cualquier otro planteamiento”. En definitiva, parece relativamente claro que el tratamiento constitucional de Fuerzas Armadas respondió en mayor o menor grado a la constatación de una realidad preexistente que el poder constituyente asume y, por lo mismo, procede a constitucionalizar.

Herrero de Miñón concluiría significando que “las Fuerzas Armadas son Administración...