“Lo que los ciudadanos creemos que decidimos con nuestro voto, lo han decidido previamente 3 o 4 en torno a una mesa”, Susan George
Acabo de leer el libro de profundo calado político Calidad democrática. Reflexiones constitucionales desde la teoría, la realidad y el deseo del profesor de Derecho Constitucional, Rafael Bustos Gisbert. Para evaluar la calidad de nuestra democracia se basa en el modelo elaborado por Daniel Levine y José Enrique Molina y que aparece en su artículo Calidad de la democracia: fortalezas y debilidades en América Latina, de la Revista Latinoamericana de política comparada Vol. 5º de julio de 2011. El modelo lo aplican a América Latina, mas es totalmente válido para cualquier democracia del mundo occidental, como España, por su claridad y sencillez.
En una primera aproximación Levine y Molina señalan que si entendemos la democracia, como el conjunto de procedimientos y derechos que la sustentan, mediante los cuales los ciudadanos de un país pueden elegir a sus gobernantes, influir en sus decisiones y exigirles responsabilidad, entonces el nivel de calidad de dicha democracia viene dado por la medida en que los ciudadanos participan informadamente en procesos de votación libres, imparciales y frecuentes, influyen en la toma de decisiones políticas, y exigen rendición de cuentas a los gobernantes, y por la medida en que las autoridades elegidas por la población son quienes efectivamente toman las decisiones y lo hacen respondiendoa la voluntad popular. En esta definición de calidad de la democracia aparecen cinco dimensiones que permiten ser usadas para evaluar la calidad de nuestra democracia. Estas son: 1) Decisión Electoral. 2) Participación. 3) Respuesta a la voluntad popular. 4) Rendición de Cuentas. 5) Soberanía.
1. Decisión Electoral
El requisito de que las elecciones sean libres, imparciales, frecuentes, competitivas y que lleven a la designación de funcionarios que ejerzan poder real, forma parte de los requisitos mínimos de la democracia en sí misma. Sin embargo, estas características permiten que más allá del mínimo indispensable para que exista una democracia, pueda hablarse igualmente de un rango en ellas entre lo mínimo y lo óptimo, de modo que más allá de las exigencias mínimas puedan diferenciarse en esta dimensión niveles de calidad entre los sistemas políticos. Un aspecto que claramente se presta a variaciones es el relativo a los recursos de información de los electores. Por una parte en cuanto a la distribución igualitaria entre los ciudadanos (igualdad política) de los recursos para procesar adecuadamente la información política, cuyo indicador más adecuado es el nivel de educación. Y por la otra, en cuanto al acceso a múltiples fuentes de información. La calidad de la democracia depende directamente de la medida en que los ciudadanos alcancen el mayor y más igualitario nivel de información posible, lo que Dahl denomina “enlightened understanding” (comprensión ilustrada). Si la igualdad política formal (cada persona un voto) es un requisito mínimo de la democracia, la igualdad política sustantiva, uno de cuyos componentes principales es la distribución de recursos cognitivos entre la población, es un indicador de la calidad de la democracia dada su vinculación directa con uno de sus elementos cruciales: la medida en que el electorado puede tomar decisiones políticas informadas. Mientras más igualitaria y más abundante sea la distribución de recursos cognitivos tales como educación e información, más probable será que las decisiones políticas de los ciudadanos estén acordes con sus intereses; también será más probable que los ciudadanos estén en capacidad de tomar esas decisiones conociendo sus consecuencias potenciales.
Es muy acertada la reflexión de Levine y Molina. Pero la realidad es la que es. En cuanto a los niveles de información en estos momentos en España, salvo honrosas excepciones, son problemáticos, porque los medios de información tradicionales como las redes están perdiendo a raudales el nivel de credibilidad, que tuvieron en otras épocas. Hoy estamos además desbordados de información, que nos cuesta poder digerirla, y además de las extraordinarias dificultades de discernir la verdad y la falsedad. Como señaló George Orwell, “Vivimos hoy en tiempos de engaño universal, en los que decir la verdad se convierte en una acto revolucionario”.
En este punto Rafael Bustos añade un aspecto fundamental, cual es si nuestro sistema electoral refleja de una manera coherente en reparto de ejercicio de poder las preferencias electorales de los ciudadanos expresadas en su voto. Su respuesta es clara. Ya que señala determinados aspectos negativos de nuestro sistema electoral: la falta de equilibrio entre el coste de cada escaño en número de votos obtenidos según las circunscripciones (provincias), la injusticia de la representación de la tercera y cuarta fuerza política; la sobrerrepresentación de los partidos nacionalistas; la desconfianza hacia los electores que se muestra en impedir las relaciones directas entre ciudadano y su representante, ya que estos dependen más del partido que del electorado, merced a las listas cerradas y bloqueada; y por último, el retorno del fantasma de la inestabilidad política, tras las dos últimas elecciones generales que han roto el bipartidismo, que siempre propiciaba la estabilidad gubernamental.
2. Participación
Es mediante la participación que los ciudadanos eligen su gobierno, le exigen responsabilidad, influyen en las decisiones sobre políticas públicas directamente o indirectamente mediante representantes. A mayor participación, mayor probabilidad de que el gobierno y sus decisiones representen la voluntad de los ciudadanos. Por ello, la calidad de la democracia se ve entonces influida por el nivel de participación ciudadana en la vida política en actividades como la toma directa de decisiones mediante el voto o la incorporación de los ciudadanos en organizaciones partidistas o sociales para influir mediante ellas en las decisiones gubernamentales.
La medida en que las instituciones ofrecen oportunidades para que la población incida mediante el voto en la vida política es también un componente de la calidad de la participación. Oportunidades de voto se refiere al número y variedad de cargos sometidos a elección popular. A mayor el número y la variedad de cargos, mayor será la participación de la población en las decisiones políticas. A fin de evaluar la calidad de la participación en los aspectos antes mencionados, Levine y Molina sugieren la utilización de las siguientes variables: participación electoral (utilizando como indicador el porcentaje de votantes sobre los habitantes en edad de votar), oportunidades de voto (una escala con base a los cargos sometidos a votación), participación en organizaciones políticas (porcentaje de los electores que hacen actividad en organizaciones políticas) y nivel de representatividad de las instituciones (proporcionalidad de la representación de género y de corrientes políticas). Estas cuatro variables permiten obtener una idea global del nivel de participación tomando en cuenta tanto aspectos del comportamiento político como institucionales.
3. Rendición de cuentas
La dimensión de “rendición de cuentas” dirige la atención hacia mecanismos sociales e institucionales que someten a los políticos a escrutinio en relación a sus actuaciones y a una posible sanción. La responsabilidad puede ser formal e informal. La formal se encuentra institucionalizada en leyes y normas administrativas. La informal denominada “rendición de cuentas social” –societal accountability–) la entienden en términos de la acción de los movimientos sociales (contra violaciones a derechos humanos, contra la corrupción, etc.) dirigidas a movilizar la opinión para ejercer presión pública para que se juzgue y sancione a políticos. Esto puede o no llevar finalmente a exigir responsabilidad política por medio del voto, pero que forma parte, al menos indirectamente, del proceso que lleva a la rendición de cuentas político electoral y a sanciones políticas o legales.
La rendición de cuentas a nivel político en sede parlamentaria en nuestra democracia adolece de muchos defectos. Fijémonos en un ejemplo.El Pleno del Congreso de los Diputados aprobó el 21 de septiembre 2016 con el voto en contra del PP y la abstención de Ciudadanos-el partido de la regeneración democrática-, el dictamen de la comisión de investigación que señaló al ex ministro del Interior Jorge Fernández Díaz, que ya fue reprobado con anterioridad por el Congreso; al ex director general de la Policía Ignacio Cosidó y al ex director adjunto operativo (DAO) de ese mismo Cuerpo Eugenio Pino como responsables políticos del uso partidista de este departamento. Se creó una estructura “destinada a obstaculizar la investigación de los escándalos de corrupción que afectaban al PP y al seguimiento, la investigación y, en su caso, la persecución de adversarios políticos”. La comisión señala como víctimas de esa persecución al PSOE, a Podemos o a los nacionalistas catalanes. Y comprobamos que los mencionados siguen en la actividad política. Rafael Bustos en relación a esta cuestión presenta una propuesta muy interesante como es la prohibición de la mendacidad gubernamental, tal como se aprobó en el Parlamento del Reino Unido mediante una Resolución de 1997.
En cuanto a la rendición de cuentas desde el ámbito jurídico también tiene muchos problemas por la politización de la justicia: en el Tribunal Constitucional, el Consejo General del Poder Judicial y en el Ministerio Fiscal…
4. Respuesta a la voluntad popular
Se refiere al grado en que los gobernantes, los políticos y los líderes actúan de acuerdo con las preferencias de los ciudadanos. Powell define responsiveness (respuesta a la voluntad popular) como “lo que ocurre cuando el proceso democrático induce al gobierno a formular y aplicar las políticas que los ciudadanos quieren”. Siguiendo esta orientación, “respuesta a la voluntad popular” se refiere a las políticas, no a los resultados. Un gobierno que responda a la voluntad popular podría aplicar políticas apoyadas por la mayoría, pero estas podrían a su vez conducir a resultados insatisfactorios, que probablemente reduzcan la popularidad de los funcionarios.
Para medir el nivel de “respuesta a la voluntad popular” Levine y Molina usan una pregunta tomada de la encuesta Latinobarómetro 2005: “Eficacia del Voto”. Se presenta el porcentaje sobre casos válidos de quienes indicaron estar de acuerdo con la frase: “La manera como uno vota puede hacer que las cosas sean diferentes en el futuro”.
Puede asumirse que quienes consideran que el voto es eficaz para modificarla situación del país están implícitamente reconociendo que los políticos responden positivamente a la opinión popular expresada en las urnas.
Esta cuarta dimensión está relacionada con la quinta que viene a continuación. Sabemos que en numerosas ocasiones nuestros gobernantes no han tenido en cuenta la voluntad popular. Ejemplos no faltan. ¿La ciudadanía española es partidaria de los recortes brutales sometidos en los últimos años a nuestro Estado de bienestar? Evidentemente que no. Y siendo esto así, nos los han impuesto. ¿Por qué? Porque la soberanía realmente no reside en la ciudadanía sino en determinas instancias, como grandes poderes económicos y determinadas instituciones como el FMI, Comisión Europea, BCE. ¿Quién impuso la reforma del artículo 135 en nuestra Constitución?
5. Soberanía
Esta dimensión se refiere a la medida en que los políticos electos son quienes efectivamente deciden sobre políticas públicas, libres de control directo o indirecto por fuerzas que no son responsables ante el electorado, tales como: organizaciones internacionales, potencias extranjeras, poderes religiosos o militares, etc. Mientras menos autónomo es un gobierno con respecto a fuerzas externas (militares, financieras o diplomáticas) o internas (religiosas, militares, guerrillas, cárteles de la droga, etc.), menor será la calidad de la democracia.
La respuesta sobre el grado de cumplimiento de esta dimensión en nuestra democracia, ya la he expresado anteriormente y que puede quedar reflejada en la frase de Susan George “Lo que los ciudadanos creemos que decidimos con nuestro voto, lo han decidido previamente 3 o 4 en torno a una mesa”.