jueves 04.06.2020

La elección directa del alcalde, ¿una reforma necesaria y conveniente?

La organización municipal constituye un complejo sistema en el que la alteración de cualquiera de sus elementos afecta a todo el conjunto.

El art. 140 de la Constitución dispone respecto a la elección de los Alcaldes que: «Los Alcaldes serán elegidos por los Concejales o por los vecinos». Por tanto podemos afirmar que es constitucional reformar la Ley de Régimen Electoral General, para que los vecinos elijan de forma directa a sus alcaldes. Otra cuestión es si es procedente, analizando sus ventajas  e inconvenientes.

Un  modelo consistiría en designar de forma automática  o estableciendo unos determinados porcentajes de votos al candidato que encabece la lista más votada en el municipio y que ya ha acreditado su escasa eficacia. Ello iría contra la regla general en nuestro sistema institucional consiste en que el órgano que ejerce la presidencia del poder ejecutivo de una Administración territorial sea elegido por los representantes de la voluntad popular de esa misma instancia territorial.

Otro impedimento para la aplicación del modelo de elección directa a favor de la lista más votada reside en que realmente no supone una mejora de la calidad democrática. En un Estado pluralista como el constituido por la Constitución Española de 1978, este tipo de elección directa no es adecuado, porque lo que realmente fomenta es el bipartidismo mediante la concentración del voto útil. En este sentido, el actual sistema de elección indirecta se adapta mejor al valor superior del pluralismo político establecido en nuestra Carta Magna

Otro método de elección directa consistiría en una votación diferenciada de la correspondiente a los concejales. Con esta fórmula se vendría a imitar al modelo presidencialista norteamericano. En este modelo el poder del Alcalde se configura como un poder fuerte frente al Pleno que vería reducido su poder de control y fiscalización de los actos del Alcalde.

Un tercer método sería un sistema mixto de lo anteriores, elección directa en primera votación, cumpliendo unos determinados porcentajes y en su defecto una segunda vuelta en la que se votaría solo a las listas más votadas,  con o sin premio de concejales, con lo que estaríamos en el primer caso en un vulneración del pluralismo político y en el segundo estaríamos en un caso idéntico al de la designación automática.

Un  aspecto que sería sustancialmente afectado por un cambio en el modo de elección del Alcalde es el de la distribución de funciones entre los distintos órganos de gobierno municipal. Sería una ingenuidad creer que cambiar la forma de elección de los Alcaldes no debe afectar al resto de la organización municipal, pues esta  es un sistema de equilibrios y contrapesos entre los diversos órganos de gobierno, de modo que una alteración sustancial en uno de ellos, necesariamente ha de afectar al conjunto del sistema institucional municipal. También ha de tenerse en cuenta que las modificaciones en el sistema orgánico municipal finalmente han de repercutir en la gestión municipal y su eficacia, por lo que toda reforma de dicho sistema orgánico ha de ser especialmente prudente y meditada.

Independientemente del modelo de elección directa de Alcalde que se adoptase los problemas que se plantearían serían los mismos. El establecimiento de la elección directa de los Alcaldes reformando la LOREG sin modificar al mismo tiempo la distribución de atribuciones entre la Alcaldía y el Pleno regulada en los arts. 21 y 22 de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local, ni los arts. 197 y 197 bis de la LOREG, que regulan la cuestión de confianza y la moción de censura, tendría poco o ningún efecto práctico, salvo dificultar la gestión municipal.

En el  supuesto de que el partido político al que pertenece el Alcalde también obtuviese la mayoría absoluta, la reforma no tendría absolutamente ninguna consecuencia. Pero cuando el partido más votado o el partido al que pertenezca el Alcalde elegido de forma separada, no gozase, sin embargo, de la mayoría absoluta en el Pleno, que es en realidad el supuesto en el que se piensa cuando se aborda la necesidad de reformar el sistema de elección de Alcaldes, se plantearían múltiples problemas en la organización y en la gestión municipal.

El primer problema lo encontraríamos en la posibilidad de que mediante una moción de censura presentada al inicio del mandato se removiera al Alcalde designado de forma directa, con lo que el efecto buscado con la reforma sería ilusorio.  Su simple posibilidad supondría que pendiera constantemente sobre el Alcalde una espada de Damocles que condicionaría su gestión, llegando indirectamente a las mismas prácticas viciosas que se pretenden.

El segundo problema que se plantearía radicaría en las dificultades que se plantearían para la adecuada gestión municipal. El fenómeno no es novedoso, ya que no ha sido extraño en el régimen local español posterior a la Constitución de 1978 que un equipo de gobierno desarrolle su labor estando en minoría en el Pleno de la Corporación. Un gobierno municipal en minoría que no consiga aprobar el principal instrumento de gobierno municipal, que es el presupuesto, está incapacitado para gobernar de forma efectiva el Ayuntamiento. La solución normal para evitar situaciones de bloqueo ha sido la de realizar pactos de gobierno estables con alguno de los partidos minoritarios del Pleno municipal. Pero precisamente es esta solución la que se trata de evitar por las prácticas viciosas que se considera genera en nuestros  Ayuntamientos.

Si se pretende que la Alcaldía impulse y coordine eficazmente todos los servicios municipales, si se quiere que el equipo de gobierno realice una gestión medianamente ordenada y planificada, y, en definitiva, para que un Alcalde pueda desarrollar un programa de gobierno propio necesitará aprobar unos presupuestos municipales en los que se distribuyan los recursos de financieros del Ayuntamiento conforme a dicho programa, priorizando unas áreas de gasto respecto a otras o priorizando las inversiones sobre los gastos corrientes. El margen de decisión en la gestión pública municipal irremediablemente tiene un reflejo presupuestario. Por otro lado, al permanecer la potestad de aprobar las ordenanzas fiscales en el Pleno, para poder incrementar los ingresos de la Hacienda Local por esta vía y equilibrar un posible aumento de gastos, la Alcaldía necesitaría contar con la colaboración de dicho órgano colegiado. En consecuencia, la modificación de la LOREG para que la elección del Alcalde la realicen los vecinos de forma directa sólo sería viable en la práctica diaria municipal si fuera acompañada de una alteración importante de la distribución de funciones entre el Pleno y la Alcaldía y atribuir al Alcalde la competencia para la aprobación de los presupuestos municipales.

Un modelo presidencialista que limitara las atribuciones del Pleno como órgano municipal de representación de todos los grupos políticos democráticamente elegidos por los vecinos, implicaría otorgar plenos poderes al Alcalde para la elaboración de los presupuestos, de las ordenanzas fiscales, los planes urbanísticos y otros asuntos de gran importancia para los vecinos..  Esto sería contrario a la tradición del régimen local español en virtud de la cual la aprobación de estos asuntos corresponde al órgano colegiado representativo, el Pleno.  El desequilibrio se podría generar en la organización municipal a favor de la Alcaldía, que concentraría un mayor número y las principales competencias. Los acuerdos adoptados por un órgano colegiado suelen ser más reflexivos y participados, por lo que al no ser  aprobados por el Pleno de la Corporación pueden carecer del equilibrio que debe estar presente en la determinación de las políticas públicas.  Desaparecería, prácticamente, el control y fiscalización de los actos del Alcalde por el  Pleno de los Concejales, lo que podría dar lugar una política caciquil  y absolutista, que podría dar lugar a un mayor número de irregularidades, ilegalidades y delitos, de los que hemos sido testigos en estos últimos años.

La organización municipal constituye un complejo sistema en el que la alteración de cualquiera de sus elementos afecta a todo el conjunto y debe conllevar otras modificaciones que reequilibren el sistema en su integridad. Consecuentemente, la propuesta de modificación de la forma de elección de los alcaldes debe ser cuidadosamente estudiada para prever todos los efectos que pudiera causar, para así realizar una ponderación adecuada de los beneficios y desventajas que la reforma a adoptar llevara consigo.

Dejaré a la consideración del lector la ponderación de las ventajas y contrapartidas de una reforma absolutamente innovadora del régimen local español, si bien, me gustaría plantear una reflexión final: cuando existen otros ámbitos en los que es más patente la necesidad de adoptar medidas de regeneración democrática y cuando, tal medida, podría causar desequilibrios en el conjunto del sistema institucional de los municipios, ¿realmente merece la pena aventura embarcarse en la de modificar el modo de elección de los Alcaldes?

Como resumen decir, que en España se eligen Concejales para constituir un Ayuntamiento y estos eligen al Alcalde como órgano municipal individual, hablar de “el/la  más votado/a”  es, cuando menos, un disparate, la mayoría la ostentan los concejales que eligen al Alcalde. En este país no se vota al Presidente de Gobierno,  se vota a los diputados que eligen a este, y así en todos las comunidades Autónomas, ¿porque los Ayuntamientos deben ser diferentes electoralmente? 

La elección directa del alcalde, ¿una reforma necesaria y conveniente?