Mientras Europa recortaba su capacidad presupuestaria para los próximos años, Bárcenas, Matos, Urdangarines, Arturos y una variopinta lista de políticos, empresarios y altos ejecutivos de entidades financieras vinculados con la corrupción y la estafa institucionalizada acaparaban horas y páginas de los medios de comunicación, dejando muy poco espacio o en penumbra hechos de gran importancia que apenas lograron atrapar el interés de la ciudadanía por un instante. Alguno de esos acontecimientos, como la publicación de los datos que dan cuenta de la intensificación de la recesión de la Unión Europea (UE) en el último trimestre de 2012 o el acuerdo alcanzado en la reciente cumbre del Consejo Europeo de 7 y 8 de febrero sobre el Marco Financiero Plurianual (MFP) de 2014-2020 que aquí nos ocupa, merecerían ser considerados con más atención.
Puede parecer paradójico, pero es un hecho incuestionable: los líderes europeos han aprobado la reducción de los presupuestos de la UE hasta 2020 y pretenden que una Europa con menos capacidad presupuestaria sea capaz de superar la más grave crisis económica, social e institucional que sufre Europa desde la Segunda Guerra Mundial. A la dificultad de contar con menos presupuesto se añade el problema de una creciente heterogeneidad nacional en la situación de mercados financieros y estructuras productivas y más divisiones que nunca, con un bloque de países del Norte que logra reducir sus contribuciones netas a las arcas comunitarias y unos países del Sur que requieren mayores apoyos y recursos. De la crisis económica y de las fracasadas políticas de austeridad y devaluación interna impuestas, la única lección que parecen haber sacado los jefes de Estado y Gobierno de los países de la UE es bastante extravagante: la salida de la crisis pasa por intensificar aún más la austeridad.
Curiosamente, las críticas abiertamente desfavorables al acuerdo presupuestario son compartidas por buena parte de la opinión publicada y, lo que es aún más extraño, por los cuatro principales grupos políticos del Parlamento Europeo (Popular, Socialista, Liberales y Verdes) que inmediatamente después de anunciarse el acuerdo del Consejo Europeo manifestaban en un comunicado conjunto que no podían aceptarlo, criticaban al Presidente del Consejo Europeo, Van Rompuy, por no haber propiciado en los últimos meses ningún tipo de negociación con sus grupos parlamentarios y señalaban que las negociaciones para la aprobación definitiva de los presupuestos no habían hecho más que empezar.
Parece claro que el Parlamento Europeo venderá caro su imprescindible apoyo a las próximas Perspectivas Financieras (el artículo 312, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea estipula que el Consejo adoptará el reglamento definitivo sobre el MFP tras haber obtenido la aprobación del Parlamento) e intentará reafirmar su poder de negociación, obteniendo mayor dotación en algunas partidas, con el objetivo de mejorar su posición institucional y su imagen ante la ciudadanía europea. Poca cosa, en todo caso, respecto a los recursos financiaros que harían falta para afrontar las enormes disparidades económicas entre Estados miembros y los muy graves impactos económicos y sociales que la crisis y las políticas de austeridad están ocasionando en los países periféricos de la eurozona. Resulta por ello sorprendente leer en la cuarta línea de las Conclusiones del Consejo Europeo (7 y 8 de febrero de 2013) sobre el punto relativo al Marco Financiero Plurianual que el acuerdo alcanzado está “encaminado a sacar a Europa de la crisis”.
Las cifras del Marco Financiero Plurianual 2014-2020
Los presupuestos de los próximos siete años, 2014-2020, sufren un retroceso, en euros constantes de 2011, de alrededor del 3,5% respecto a los del septenio anterior.
El total de créditos de compromiso se reduce hasta los 959.988 millones de euros (que suponen el 1,00% de la Renta Nacional Bruta de los 28 países, incluyendo a Croacia, que previsiblemente formarán parte a muy corto plazo de la UE) y los créditos de pago a 908.400 (el 0,95% de la RNB), en euros constantes de 2011 en ambos casos. Es la primera vez, desde que los MFP comenzaron en 1988 a formar parte del modo de funcionamiento de la UE, que las perspectivas financieras plurianuales comunitarias y, más concretamente, los topes de los pagos a realizar efectivamente se sitúan por debajo del 1% de la RNB. Y también la primera vez que retroceden tanto los créditos de compromiso como los de pago, en términos absolutos y en porcentaje de la RNB. Las reducciones respecto al septenio 2007-2013 suponen un 3,4% (33.612 millones de euros menos) en créditos de compromiso y un recorte algo mayor, de un 3,6% (34.380 millones de euros menos), en créditos de pago.
Algunos analistas han hecho especial hincapié en la creciente distancia entre los créditos de compromiso y de pago, señalando que esa ampliación de la brecha entre el total de gastos comprometidos y el techo de pagos que serán desembolsados realmente forma parte de una táctica consciente de maquillaje destinada a lograr una conciliación virtual entre las aspiraciones de los gobernantes de los países del Norte, que pretendían más recortes, y las de los gobiernos del Sur que intentaron suavizar el retroceso con escasa convicción y menos firmeza. En realidad, parecidas distancias entre el techo de gastos comprometidos y el límite de pagos se han dado en anteriores presupuestos plurianuales de la UE; aunque también es cierto que, en esta ocasión, la brecha experimentó un pequeño incremento del 1,5% respecto al periodo 2007-2013, pasando de una cuantía de poco más de 50.800 millones de euros (en precios constantes de 2011) a los 51.588 millones del próximo MFP 2014-2010.
Tan significativo como el recorte sufrido por el nuevo MFP respecto al anterior ha sido el retroceso experimentado al compararlo con la propuesta realizada por la Comisión Europea en julio de 2012, que sumaba 1.033.235 millones de euros en créditos de compromiso (cerca del 1,1% de la RNB comunitaria). La propuesta de la Comisión sufrió un recorte del 7% o 73.247 millones de euros en el acuerdo alcanzado por unanimidad en el Consejo Europeo.
Importa remarcar que entre las partidas que sufren mayor reducción se encuentran los fondos estructurales, entendidos en un sentido amplio que engloba a los Fondos Estructurales propiamente dichos y al Fondo de Cohesión. No debiera parecer razonable que el doble retroceso de la capacidad presupuestaria total y, en mayor cuantía, los fondos estructurales coincida con una grave crisis económica que está provocando un notable incremento de las personas en riesgo de exclusión y pobreza, un importante retroceso de los salarios reales y la masa salarial bruta en las economías periféricas, una mayor disparidad de las rentas por habitante entre el Norte y el Sur de la eurozona y mayores diferencias regionales y personales en el seno de cada Estado miembro.
Al aprobar en 2006 el todavía vigente MFP de 2007-2013, los dirigentes europeos fueron capaces de conciliar una reafirmación formal del lugar preferente que ocupaban las políticas de cohesión en la agenda comunitaria con una reducción sustancial de los fondos estructurales que hasta ese momento se canalizaban hacia los países de la UE-15, que sufrieron una rebaja de 85.583 millones (en euros constantes de 2004) que se vio más que compensada con los 158.192 millones destinados a los por entonces nuevos Estados miembros (países postcomunistas más Chipre y Malta). En el recientemente acordado MFP, los dirigentes europeos han abandonado parte de los malabarismos verbales que utilizaban y apenas es perceptible la pretensión de enmascarar los recortes; simplemente han aprobado un gran tajo del 9,2% a los fondos estructurales y orientan las políticas de cohesión económica, social y territorial hacia el mantenimiento de unos niveles mínimos que permitan gestionar las fuertes disparidades entre rentas medias y capacidades de consumo que actualmente existen entre Estados y entre regiones. El pobre objetivo de mínimos que pretenden se limita a intentar que las costuras de la UE no estallen.
Al debilitar los instrumentos comunitarios que pretenden más cohesión, la UE se desliza inevitablemente hacia una intensificación de las disparidades en los niveles de rentas, salarios, tasas de empleo y especializaciones productivas entre Estados, regiones, clases sociales y personas. La única pretensión parece ser que la heterogeneidad económica, social y territorial no crezca hasta el punto de generar tensiones sociopolíticas que pudieran poner en peligro la propia supervivencia del mercado único y la eurozona.
Frente a los importantes recortes del 9,2% que experimentan los fondos estructurales (capítulo 1b, “Cohesión para el crecimiento y el empleo”) y del 17,5% que sufren las políticas agrarias relacionadas con los “Gastos de mercado y pagos directos” (incluidos en el capítulo 2, Conservación y gestión de los recursos naturales), otras partidas se benefician de unas mayores asignaciones. El más fuerte incremento corresponde al capítulo 1a, “Competitividad para el crecimiento y el empleo”, que aumenta sus fondos en un 47,5%. También los gastos correspondientes a los capítulos 3 (Ciudadanía, libertad, seguridad y justicia), 4 (La Unión Europea como actor mundial) y 5 (Administración) experimentan significativos avances, con un crecimiento del 7,5% respecto al periodo 2007-2013 y en euros constantes de 2011.
Una anticuada mecánica negociadora que refleja y profundiza la precaria situación de la UE
El proceso negociador seguido hasta la aprobación por el Consejo Europeo del MFP 2014-2020 ha sido muy similar al de anteriores negociaciones y, más en general, al ritual de tiras y aflojas que caracteriza a la UE de los últimos años (la pasada década y, en un sentido más amplio, la década anterior). Periodo que coincide con el resistible ascenso de la hegemonía conservadora en las instituciones comunitarias. De hecho, desde la segunda mitad de los años noventa del pasado siglo se ha ido asentando una compleja mecánica de negociación presupuestaria que incentiva los comportamientos oportunistas y egoístas de cada Estado miembro que impide acordar objetivos necesarios o, incluso, que muchos de los modestos objetivos acordados puedan sustentarse en la financiación adecuada y sean llevados a la práctica.
En 2011, al iniciarse el largo y complejo proceso de elaboración del próximo MFP, la Comisión Europea intentó subrayar su papel institucional y conciliar los contradictorios intereses y aspiraciones de los países que son contribuidores netos a las arcas comunitarias y los países del Sur de la eurozona, que pretendían aumentar los fondos destinados a lograr un papel activo de las instituciones comunitarias en la tarea de reactivar la economía o, en el peor de los casos, mantener los fondos que recibían. No han conseguido lo primero y han tenido que contentarse con lo que hay.
Los contribuidores netos coinciden en su composición con el grupo de países del Norte más desarrollados y equilibrados en sus cuentas públicas y exteriores. Entre ellos, ha destacado un Reino Unido muy beligerante en la resistencia a incrementar su contribución y en su pretensión de impedir que las competencias y presupuestos comunitarios se refuercen o avancen en una perspectiva federal que suponga mayores compromisos comunes y pérdida de soberanía de los Estados. El Gobierno de Francia es la excepción. Francia pretende mantener su liderazgo en la UE pese a que su situación económica sea muy delicada, por mucho que apenas se refleje en los costes financieros que soportan los agentes económicos públicos y privados franceses ni en la prima de riego. Los objetivos de Francia coinciden con los de los países del Sur en proteger en lo que puedan la Política Agraria Común y los fondos estructurales, suavizar las políticas de austeridad, impulsar una posición más favorable hacia la reactivación económica de las instituciones y los presupuestos comunitarios y, por último pero no menos importante, limitar la hegemonía de Alemania en las grandes decisiones que orientan el futuro de la UE. El resultado final de las negociaciones evidencia la fragilidad de este bloque y del liderazgo de Hollande.
Paulatinamente, con el discurrir del proceso negociador los países que son contribuidores netos fueron socavando la propuesta de presupuestos plurianuales presentada en julio de 2012 por la Comisión Europea. Los grupos de interés que podían mantener cierta sintonía se fueron disgregando y cada país buscó reducir su contribución y mantener los fondos presupuestarios que hasta entonces recibía. Nadie vela en la UE por los objetivos compartidos y los intereses comunes. La Comisión, una vez desmontada su propuesta por los líderes de los países del Norte de Europa, dejó de tener un papel activo en la conciliación de las posturas enfrentadas y cedió la completa gestión de las negociaciones a un Presidente del Consejo Europeo, Van Rompuy, que ciñó su actuación a reconocer los límites que impusieron Alemania, Reino Unido y demás países contribuidores netos.
La primera cumbre del 22 y 23 de noviembre de 2012 fracasó en su objetivo lograr un acuerdo sobre los presupuestos y reconoció que los ajustes propuestos por Van Rompuy no convencían ni a los partidarios de los recortes. La cumbre de febrero llegó a un acuerdo de mínimos que asumió la mayor parte de las cifras propuestas sin contentar, aparentemente, a ninguno de los participantes. En realidad, satisfizo plenamente a los líderes de los países contribuidores netos que impusieron sus ideas y límites. Los países del Sur, por su parte, consiguieron algunas concesiones que permitían salvar la cara y el papel negociador de sus respectivos jefes de Estado o Gobierno.
La conclusión del proceso negociador fue un significativo recorte de los presupuestos comunitarios que estarán disponibles en los próximos siete años y, como consecuencia, la debilidad de los recursos presupuestarios comunes para afrontar una crisis que para las economías del Sur de la eurozona amenaza con prolongarse durante lo que resta de la actual década. Ante la grave situación económica, sigue dándose en la UE una muy escasa cuantía y una ineficiente distribución de los recursos presupuestarios comunes que siguen siendo acaparados por unos menguantes y viejos gastos agrícolas y ayudas regionales. En el MFP que marca los límites presupuestarios de los próximos siete años no hay más fondos para afrontar la crisis ni crecen significativamente los presupuestos destinados a impulsar programas de investigación o proyectos de infraestructuras. Y, lo que aún es peor, las escasas partidas destinadas a inversiones que pudieran sostener mejoras productivas futuras o modernización apenas experimentan cambios. El incremento de fondos de programas como los de “Horizonte 2000”, “Erasmus para todos” o, entre otros, el mecanismo “Conectar Europa” no podrán añadir mucho, por su escasa cuantía, al combate contra la crisis en los países periféricos.
Los países del Norte han conseguido, de hecho, nuevas conquistas respecto al anterior MFP, ya que el límite del 1% de la RNB que en 2007-2013 afectaba a los créditos de pago se extiende a partir de ahora a los créditos de compromiso. Logran, además, que los recortes refuercen la estrategia de austeridad impuesta al conjunto de los socios.
Además, los países del Norte consiguen importantes reducciones en sus respectivas aportaciones netas a las arcas comunitarias. Reino Unido mantiene el llamado cheque británico que reduce sustancialmente sus aportaciones netas. Y por ese mismo camino que hasta ahora era transitado exclusivamente por los británicos, varios países consiguen reducir las contribuciones que dependen de la cuantía de su RNB: Dinamarca obtiene una disminución en sus aportaciones anuales de 130 millones de euros; Holanda, de 695 millones; Suecia, de 185 millones; Austria, por su parte, obtiene reducciones de 30 millones en 2014, 20 millones en 2015 y 10 millones en 2016. Las menores aportaciones de los países del Norte afectan también a otra gran fuente que nutre los recursos propios tradicionales de la UE: Alemania, Holanda y Suecia consiguen que disminuya a la mitad el tipo que se aplica a la base armonizada del IVA que, únicamente en el caso de estos tres países, se reduce del 0,30 al 0,15%.
En un ámbito más cercano, los argumentos que pretenden salvar la cara y el papel negociador jugado por el presidente del Gobierno español tienen muy poco peso. Se limitan a señalar que el saldo positivo anual de 1.500 millones de euros anuales (0,15% del PIB de España) en el periodo 2007-2013 podría rondar, de confirmarse, los 2.000 millones de euros (0,20% del PIB) en el próximo septenio. Menos es nada, pero no parece que esa exigua cuantía de fondos netos recibidos pueda ser considerada como un gran logro ni como un instrumento adecuado para afrontar la grave crisis económica que devasta empleos, salarios, bienes público y tejido empresarial en nuestro país.
El aumento de fondos netos que recibiría España descansaría, de entrada, en cuatro asignaciones adicionales: un nuevo fondo destinado a combatir el desempleo juvenil, dotado con 6.000 millones de euros de los que España podría conseguir una parte significativa; una ayuda especial de 1.100 euros anuales por el número de personas desempleadas que supere la tasa media de desempleo existente en las regiones menos desarrolladas de la UE y que beneficiaría con un total de 932 millones a las comunidades andaluza, canaria, castellano-manchega, murciana y a la ciudad autónoma de Melilla; una asignación de 1.824 millones, como país particularmente afectado por la crisis, de los que 500 millones se destinarían a Extremadura; y una dotación adicional de 50 millones para Ceuta y Melilla. De confirmase tales fondos, estaría por ver hasta qué punto su aplicación repercutirá en las cuentas de resultados de las empresas o contribuirá a mejorar la protección de los desempleados y crear empleos. No estaría de más que la ciudadanía siguiera con atención la gestión de esos fondos.
La Europa de los recortes y la austeridad es una pesadilla que tiene poco futuro. La Europa de la insolidaridad, las sanciones y las imposiciones no debería contar con la simpatía o el apoyo de ninguna persona de izquierdas o progresista. La UE necesita un cambio radical de sus presupuestos comunes, pero también requiere transformaciones que permitan superar sus debilidades e incoherencias institucionales, el modelo de integración europea y la estrategia de salida de la crisis basada en la austeridad y la devaluación interna. Para ello, resulta imprescindible promover la participación y la reflexión de la ciudadanía sobre lo que falta y sobre lo que debe ser cambiado.
El acuerdo presupuestario alcanzado por el Consejo Europeo no es un simple traspié, es la reafirmación de la estrategia de austeridad impuesta por las instituciones europeas y los mercados. Ninguno de los profundos cambios que requiere la UE será posible sin la puesta en pie de mecanismos reales de participación, control y decisión de la ciudadanía que supongan más democracia y trasparencia.