sábado 29/1/22

Política regional y de cohesión europea

NUEVATRIBUNA.ES - 19.4.2010La política regional y la cohesión en los TratadosEn la terminología de la Unión Europea (UE), y desde el Acta Única Europea (AUE), adoptada en 1986, la que se denominaba política regional pasó a reconocerse como política de cohesión económica y social.
NUEVATRIBUNA.ES - 19.4.2010

La política regional y la cohesión en los Tratados

En la terminología de la Unión Europea (UE), y desde el Acta Única Europea (AUE), adoptada en 1986, la que se denominaba política regional pasó a reconocerse como política de cohesión económica y social. El vigente Tratado de la Unión Europea (TUE) y el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), conocidos como Tratado de Lisboa, han añadido un nuevo adjetivo, consagrando la política de cohesión económica, social y territorial. En términos generales, la cohesión es la fuerza de atracción capaz de mantener unidas a las partes que integran un todo. Desde una perspectiva política europea, puede decirse que la cohesión es la fuerza y resolución que se manifiesta en la decisión política de mantener unidos a los países y regiones que integran la UE, compartiendo objetivos y poniendo en práctica unas políticas comunes, tendentes a aproximar los valores de determinados indicadores económicos, sociales y territoriales, válidos para evidenciar la pertenencia a una entidad supranacional, que aspira a que sus ciudadanos disfruten de similar nivel de vida, de bienestar y de oportunidades, cualquiera que sea el lugar en que se nazca, se trabaje o se resida.

Los Tratados europeos reconocen que la cohesión tiene tres vertientes claramente diferenciadas: la económica, la social y la territorial. Teniendo en cuenta el espíritu y la letra de los textos constitutivos, se puede hablar también de la cohesión política, que a veces se pregona más como un objetivo que como una realidad. La cohesión es uno de los pilares de la UE. Sin cohesión, puede haber mercado interior, pero no una unión política.

“La Unión fomentará la cohesión económica, social y territorial y la solidaridad entre los Estados miembros”, dice el artículo 3.3. del TUE. Y el artículo 174 del TFUE establece que “a fin de promover un desarrollo armonioso del conjunto de la Unión, ésta desarrollará y proseguirá su acción encaminada a reforzar su cohesión económica, social y territorial. La Unión se propondrá, en particular, reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones y el retraso de las regiones menos favorecidas”.

Los instrumentos financieros más importantes para apoyar esta política son los que se indican a continuación.

a) El Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), fundado en 1975, está destinado a contribuir a la corrección de los principales desequilibrios regionales dentro de la Unión mediante una participación en el desarrollo y en el ajuste estructural de las regiones menos desarrolladas y en la reconversión de las regiones industriales en declive (artículo 176 del TFUE).

b) El Fondo Social Europeo (FSE), el único creado directamente en el Tratado de Roma, nace para mejorar las posibilidades de empleo de los trabajadores en el mercado interior y contribuir así a la elevación del nivel de vida. Está destinado a fomentar dentro de la Unión las oportunidades de empleo y la movilidad geográfica y profesional de los trabajadores, así como a facilitar su adaptación a las transformaciones industriales y a los cambios de los sistemas de producción, especialmente mediante la formación y la reconversión profesionales (artículo 162 del TFUE).

c) El Fondo de Cohesión, con origen en el Tratado de Maastricht y en funcionamiento desde 1994, proporcionará una contribución financiera a proyectos en los sectores del medio ambiente y de las redes transeuropeas en materia de infraestructuras de transporte (artículo 177 del TFUE).

En la transcripción de las definiciones de los tres Fondos se han subrayado sus fines, que no están remarcados en el original. En la referencia al FEDER y al FSE se ha señalado también que contribuyen a la consecución de sus fines dentro de la Unión. Así lo dice expresamente el TFUE. No hacen falta muchas luces para comprender que “dentro” es lo contrario de “fuera”. Sin embargo, el artículo 21.3 del vigente Reglamento del FEDER permite financiar operaciones en el territorio de Estados no pertenecientes a la Comunidad Europea, con un límite del 10% del importe de su contribución a un programa operativo, en los casos de cooperación transfronteriza, transnacional e interregional.

Esta epítrope tiene todos los visos de ser una violación del Tratado. Y las violaciones son o no son. No hay unas violaciones grandes, a tope, y otras pequeñas, con la puntita del diez por ciento nada más. Con ocasión de la preparación de la discusión de los Reglamentos de los Fondos Estructurales aplicables a un período de programación anterior al actual, la Comisión, responsable de velar por la aplicación de los Tratados y de supervisar la aplicación del Derecho de la Unión, sugirió dar el primer paso para traspasar los límites del Tratado. A petición del representante de un Estado, miembro del Grupo de Trabajo en que se suscitó la cuestión, se solicitó un informe al Servicio jurídico, que dictaminó, como no podía ser de otra manera, que el FEDER sólo puede aplicarse dentro de los límites territoriales de la Unión. A raíz de la descomposición del bloque soviético, determinadas instancias europeas venían empujando para abrir un portillo que permitiera utilizar el FEDER fuera de la Unión, para ayudar a los países vecinos. Por fin lo han conseguido. Nadie en su sano juicio político puede oponerse a cooperar con países vecinos de la Unión, sean o no sean candidatos a la integración. Pero ha de hacerse dentro de la legalidad, a través de las adecuadas líneas presupuestarias.

La cohesión económica, social y territorial es una competencia compartida entre la UE y los Estados miembros (artículo 4 del TFUE). La concreción de este enfoque queda más clara en el TFUE que en los anteriores Tratados. En efecto, por un lado, el compromiso de la UE queda bien claro tanto en el artículo 3.3 del TUE como en el artículo 174 del TFUE, en la parte transcrita más arriba. Además, la Unión está forzada, al menos en teoría, a tener en cuenta en todas sus políticas la necesidad de fortalecer la cohesión. Así lo expresa uno de los párrafos del artículo 175 del TFUE: “Al formular y desarrollar las políticas y acciones de la Unión y al desarrollar el mercado interior, se tendrán en cuenta los objetivos enunciados en el artículo 174, participando en su consecución”. Por otro lado, las obligaciones de los Estados se precisan también en el artículo 175 del TFUE, cuando dice: “Los Estados miembros conducirán su política económica y la coordinarán con miras a alcanzar también los objetivos enunciados en el artículo 174”.

De la política regional a la política de cohesión

Largo ha sido el camino recorrido desde el inicial embrión del Mercado Común a la actual Unión Europea. La política regional no ha sido una excepción, hasta transformarse en la política de cohesión económica, social y territorial en su formulación actual. En su formación y evolución se pueden diferenciar varias etapas, cuya delimitación y duración depende del criterio de análisis que se utilice. He aquí un punto de vista sencillo, que utiliza como guía el juego de la política regional y de cohesión en los procesos de integración económica.

Desde 1958 hasta 1975 no hubo nada parecido ni digno del nombre de política regional. Hay una doble explicación para entender por qué el Tratado de Roma no se hizo eco de las recomendaciones de algunos expertos y políticos favorables a introducir un mecanismo de apoyo a las regiones menos desarrolladas. Por un lado, las disparidades regionales no eran alarmantes en los Seis Estados fundadores, salvo en el caso de Italia, con sus diferencias entre el Norte y el Mezzogiorno, y, en mucha menor medida, en Francia, entre París y su desértico alfoz. Por otra parte, el telón de fondo que en lo económico inspira el Tratado de Roma es netamente liberal, con la notable excepción de la política agraria (PAC). Esta particularidad se explica, en parte, por la necesidad de garantizar el autoabastecimiento alimentario en la Europa de la post guerra, pero también por el interés en mantener el voto conservador de los agricultores del medio rural. No olvidemos la orientación política de los firmantes del Tratado de Roma, con la excepción, si acaso, de P. H. Spaak (Bélgica).A mayor abundamiento, el empeño por dejar explícita la eliminación de las ayudas a sectores, empresas y regiones obedecía al propósito de confirmar la opción a favor de las leyes del mercado, es decir, de la economía capitalista. No se olvide que la creación del Mercado Común, que fue el núcleo original de la actual Unión Europea, obedecía a un doble propósito político. Es cierto, como se ha reiterado y repetido oficialmente, que estaba presente el propósito de evitar nuevas guerras en el corazón de Europa, sobre todo entre Francia y Alemania. Pero no es menos cierto que también se buscaba consolidar en el centro de Europa un muro de contención de la posible expansión del sistema soviético, que había avanzado después de la segunda guerra mundial desde el este hasta el centro de Europa. Había que demostrar que el sistema de economía de mercado (capitalismo) era mejor que el de planificación central (comunismo, socialismo real). Por eso el Tratado de Roma contó con todas las bendiciones de Estados Unidos, no porque este país quisiera impulsar el nacimiento en Europa de un futuro competidor comercial. En definitiva, por fas o por nefas, durante un largo período de la historia de la UE, la política regional se dejó en manos de los Estados miembros exclusivamente, responsabilizándose cada uno por su cuenta del arreglo de sus problemas territoriales.

Otra etapa es la que discurre desde 1975 hasta 1988. Incluso, si se quiere, puede matizarse que en medio hay una divisoria, marcada por el año 1979. En 1975 se creó el FEDER, lo cual marca sin ningún género de dudas el nacimiento y los primeros pasos de la política regional europea. Se ha dicho hasta la saciedad que la creación de este Fondo se debe a la comprobación de que los desequilibrios regionales, lejos de desaparecer, iban en aumento. Para llegar a esa conclusión no hacía falta esperar tantos años. Sin negar validez a este argumento, probablemente tuvieron tanto o más peso las presiones del Reino Unido, incorporado en 1973, para que se aprobara un mecanismo financiero que le permitiera obtener retornos del presupuesto comunitario que complementaran los que pudiera obtener a través de una PAC muy orientada entonces a la agricultura continental. De hecho, desde la creación del FEDER y hasta la incorporación de España, el Reino Unido fue el segundo receptor de ayudas del FEDER, inmediatamente detrás de Italia. Entre 1975 y 1979, la política regional del FEDER fue tan débil financieramente y tan incipiente que en puridad no se puede hablar de su carácter europeo. En realidad, se trataba de una política regional subsidiaria de la de los Estados miembros. No fue hasta 1979 cuando empezó a mostrar aspiraciones comunitarias. Por citar algunas novedades, entonces aparecieron las primeras orientaciones y prioridades de la política regional comunitaria; se inició la programación regional, con la presentación de los Programas de Desarrollo Regional (PDR); cambió el sistema de distribución de las ayudas del FEDER, abandonando el método de cuotas y sustituyéndolo por el de “horquillas”, con un límite mínimo y otro máximo para cada país; se creó la sección fuera de cuota, para financiar programas comunitarios de desarrollo regional en zonas afectadas por reconversiones industriales, y se incentivaron los programas nacionales de interés comunitario.

El gran vuelco tuvo lugar a raíz del Acta Única Europea (AUE), con la reforma de los Fondos Estructurales, que entró en vigor en 1989. El AUE determinó el establecimiento del mercado interior a partir de 1993. El objetivo era eliminar trabas a la libre circulación no sólo de las mercancías (ya era casi una realidad con la Unión Aduanera), sino también de los factores productivos (capitales y personas) y de los servicios. Es lo que se dio en llamar las cuatro libertades, bien entendido, que se trata de libertades económicas.

La doctrina económica más arraigada enseña que la liberalización es un importante factor de impulso al crecimiento económico. Pero, en contra de lo que sostienen los ultraliberales en materia económica, la mayor parte de los expertos y no pocos políticos defiende que, en los procesos de liberalización e integración económica, los beneficios del crecimiento no se reparten por igual entre los territorios, sectores económicos y grupos sociales, sino que se concentran en los que están en mejor situación de partida. Esa es la razón por la que el gran acuerdo político para el establecimiento del mercado interior se acompañó del pacto paralelo, también político y no menos importante, de fortalecer la cohesión económica, social y territorial de la UE. Se llevó a cabo la reforma de los Fondos Estructurales, como principal instrumento financiero para fortalecer la cohesión. El principio liberal, que confiaba en la capacidad del mercado para corregir los desequilibrios, se vio matizado por un enfoque de corte socialdemócrata: las tendencias e impulsos naturales del mercado necesitan el contrapeso de la acción del sector público. Complementariamente, los procesos de integración económica deben ir acompañados de políticas correctoras de las tendencias concentradoras inherentes a las integraciones. Este enfoque se confirmó en la UE cuando se creó el Fondo de Cohesión, al tiempo que se decidió aprobar la Unión Monetaria.

Los principios esenciales de la reforma de los Fondos Estructurales fueron dos. De una parte, el notable incremento de los recursos dedicados al fortalecimiento de la cohesión. De otra parte, la concentración territorial y funcional de las actuaciones financiadas por los Fondos. Se ha hablado y escrito mucho sobre otros principios: programación, cooperación, adicionalidad, evaluación, seguimiento, control etc. Me atrevo a decir que, frente a los dos principios fundamentales, el resto es poco más que literatura y burocracia.

El impulsor principal de los cambios resumidos fue, sin ningún género de dudas, J. Delors. Estuvo bien acompañados por otros líderes europeos, como F. Mitterrand (Francia), H. Kohl (Alemania) y F. González (España). ¡Qué tiempos aquellos! La UE no tiene hoy líderes de la talla de los mentados.

Situación actual y referencia especial a España

Desde la reforma de los Fondos Estructurales ha habido varios períodos de programación de sus actuaciones: 1989-1993, 1994-1999, 2000-2006 y el actual, 2007-2013. En cada uno de ellos han variado los instrumentos, los recursos financieros y la definición de los objetivos prioritarios. Tan sólo se ha mantenido fijo un objetivo: el apoyo a las regiones menos desarrolladas, definidas como tales las que tienen un PIB por habitante inferior al 75% de la media de la UE. Este objetivo actualmente recibe el nombre de “convergencia”. Es el más importante de todos, como se pone de manifiesto por el hecho de que el 81,5% de los recursos financieros se ha asignado en 2007-2013 a este objetivo, incluyendo en el cómputo el Fondo de Cohesión y las ayudas transitorias a favor de los territorios que podrían haberse mantenido en él, si no hubiera habido ampliación de la Unión (efecto estadístico). En España pertenecen a este objetivo Andalucía, Castilla-La Macha, Extremadura y Galicia. Los otros dos objetivos vigentes son el impulso a la “competitividad regional y el empleo” y la “cooperación territorial europea”, con sus tres tramos de cooperación transfronteriza, transnacional e interregional.

Los Fondos Estructurales actuales son el FEDER, el Fondo Social Europeo y el Fondo de Cohesión. Este último se destina a los Estados cuyo PNB por habitante es inferior al 90% de la media de la UE-25; sí, de la UE-25, porque ese era el número de Estados cuando se aprobó la reglamentación vigente. España, todavía y de manera transitoria, recibe por este concepto 3.543 millones de euros.

Antes de la aprobación de las Perspectivas Financieras para 2007-2013, muchos expertos sostenían que debería destinarse al fortalecimiento de la cohesión al menos el 0,45% de la RNB de la UE. También la Comisión Europea se llenaba la boca con el 0,45% de la RNB como límite mínimo de la credibilidad de la política regional comunitaria, decía. Al final, se ha quedado en el 0,37%. La respuesta a necesidades crecientes ha sido recursos menguantes. La diferencia de unas centésimas de porcentaje no es insignificante. Representa aproximadamente el doble de la asignación otorgada a España para 2007-2013. Además, los recursos aprobados para la UE-25 se han de estirar sin variación para la UE-27. Otrosí, lo que puede recibir un Estado tiene un techo máximo, que, en el mejor de los casos, o en el peor, según se mire, se queda en el 3,75% de su PIB para países con una RNB por habitante inferior al 40% de la media de la UE-25.

El presupuesto de la UE para Fondos Estructurales durante el actual período de programación es de 347.410 millones de euros. La asignación para España asciende a 35.217 millones de euros. En cifras absolutas, sólo Polonia está por delante de España. En términos relativos, como porcentaje del PIB, España desciende del segundo al decimoquinto lugar. Es lógico, si se tiene en cuenta que se han incorporado Doce Estados con un nivel de desarrollo muy inferior al de nuestro país.

Para España, los Fondos Estructurales han sido fundamentales desde muchos puntos de vista. El PIB por habitante se aproximó a la media de la UE-15 a un ritmo de casi un punto por año entre 1986 y 2006. La modernización de las infraestructuras de transporte no hubiera sido posible sin el apoyo europeo. Se ha introducido una disciplina en la programación de las actuaciones antes desconocida, etc.

Conclusiones

Es difícil hacer un balance en pocas frases. Tratando de resumir los rasgos positivos y menos positivos más relevantes del papel de los Fondos Estructurales, en una valoración necesariamente subjetiva, puede decirse:

1. Los procesos de liberalización e integración económica deben ir acompañados de medidas orientadas a frenar la tendencia a la concentración económica, social y territorial inherente a dichos procesos.

2. Los Fondos Estructurales han desempeñado un papel fundamental en la evolución reciente de la UE, sobre todo entre 1989 y 1999. Son imprescindibles para fortalecer la cohesión económica, social y territorial en la UE. El mercado no basta.

3. Algunos observadores aprecian síntomas de debilitamiento en la política de cohesión y solidaridad europea desde la Agenda 2000 (caída del muro de Berlín, unificación de Alemania, disolución de la URSS). Otros, optimistas por naturaleza o por imperativos vitales y políticos, se empeñan en negar lo que delatan los números.

4. La cohesión no es sólo un asunto político o ético. Si no hay cohesión, la integración económica puede correr importantes riesgos de viabilidad.

5. España debe mucho a los Fondos Estructurales recibidos de la UE. Pero también al buen uso que se ha hecho de ellos y al esfuerzo de los españoles.

6. La gestión de los Fondos Estructurales se ha ido burocratizando hasta límites impensables cuando se llevó a cabo su reforma, una burocratización casi asfixiante, lejos de lo que debería ser una regulación necesaria y suficiente para garantizar el buen uso de las subvenciones y el cumplimiento de sus objetivos.

7. La escasez presupuestaria de otras políticas europeas (I+D+i, industria, medio ambiente, etc.) hace que con frecuencia y de manera subrepticia se recurra indebidamente a los Fondos Estructurales para suplir las lagunas del magro presupuesto de la Unión.

8. En el proceso de integración de la UE subyacen varias dialécticas (norte-sur, este-oeste, grades-pequeños, ricos-pobres) y dos proyectos: el económico del gran mercado interior y el político de una Unión con peso autónomo propio en el contexto internacional.

9. No debería olvidarse que más europeos en el mercado interior (proyecto economicista) no es lo mismo que más Unión Europea (proyecto político).

10. Se pueden diferenciar tres tipos de racionalidad: económica, social y política. Marchan con frecuencia por caminos paralelos y cercanos, pero no tiene por qué ser necesariamente coincidentes. Sin directrices políticas, sociedad y economía pueden acabar desnortadas.

A pesar de todo, crisis económicas y políticas incluidas, la UE permanece y no parece que esté a punto de cerrarse la lista de países que piden que se les abra la puerta de entrada.

Laureano Lázaro Araujo - Centro de Documentación Europea.

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