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viernes. 19.08.2022

Dos caras de la reforma política en México

Luego de un periodo de “alboroto superficial y un poco histérico” (en palabras de Fernando Escalante) durante nuestra transición democrática, el ánimo público en México pasó pronto al desencanto.

Luego de un periodo de “alboroto superficial y un poco histérico” (en palabras de Fernando Escalante) durante nuestra transición democrática, el ánimo público en México pasó pronto al desencanto. El proceso de apertura del régimen priista ocurrió justamente cuando la calidad de los regímenes democráticos a nivel mundial se ponía en entredicho, lo que dio como resultado una democracia joven y ya con signos de agotamiento. Hoy, la persistencia de la desigualdad y la pobreza sumada a una violencia criminal sin precedentes profundizan un descrédito en la democracia y en la política que no por ser moneda corriente deja de ser preocupante.

Dado ese contexto, llama la atención que México,  a diferencia de otros países de nuestro entorno, no haya experimentado una reforma profunda y ambiciosa para modificar las distintas partes de nuestro régimen.

De ahí el interés que suscita lo ocurrido hace algunas pocas semanas: la Comisión Permanente del Congreso de la Unión finalmente aprobó una serie de modificaciones a la Constitución en materia de reforma política. Reforma “light” para algunos, incluye novedades importantes para la política mexicana,  como la iniciativa legislativa ciudadana, ciertos mecanismos de consulta popular, y la introducción de las llamadas candidaturas independientes. Con todo, deja de lado temas importantes como la reelección inmediata de legisladores y alcaldes, la segunda vuelta en elecciones presidenciales, o la revocación de mandato.

Intentaré acercar al lector a este proceso (cuyo origen se ubica hace ya varios años) a través del examen de dos casos, de dos iniciativas con destino antagónico: las candidaturas independientes y la reelección consecutiva.

Las candidaturas independientes

Entre las iniciativas aprobadas, destaca la que posibilitará (una vez que se haga operativa, por medio de su reglamentación) el que los ciudadanos podamos optar a un cargo de elección popular de manera directa, sin la necesidad de que nos arrope un partido político.

El reclamo por los llamados ciudadanos o independientes tenía ya una cierta andadura en México, y es revelador de la necesidad de oxigenación de nuestro régimen político. Por ello creo que tiene razón el jurista Miguel Carbonell cuando escribe que esta iniciativa es un paso más en el camino para dar cauce de expresión política a fuerzas que antes no tenían manera de integrarse institucionalmente a la vida pública.

Entre los argumentos a favor de la reforma, el más fuerte es el del fin del monopolio de la representación política. Es francamente difícil defender la exclusividad del derecho a competir por cargos de representación popular para los individuos que militen en un partido, como señaló ya en su día la politóloga María Amparo Casar. 

En términos concretos, estimo que estas candidaturas pueden liberar tensiones entre la ciudadanía y brindar mayor legitimidad al sistema político. Además, el ingreso de candidatos independientes a la competencia política haría que los partidos tengan que aclarar y enriquecer sus planteamientos y ofertas. Con todo, es evidente que estas candidaturas no son la solución a la crisis de representación mexicana, y habría que ser ingenuos para asumir que estos candidatos "ciudadanos" serán, por el simple hecho de no pertenecer a ningún partido, mejores legisladores o gestores. Lo que sí se ha mostrado en la experiencia internacional es que pueden ser muy exitosos en cargos ejecutivos y locales pero no tanto como legisladores, dado que los parlamentos suelen descansar en grupos políticos partidistas que son los que deciden la asignación de espacios, recursos y lugares en comisiones.

Por el lado de las críticas, hay dos temas que me parecen de especial relevancia: en primer  lugar, ¿cómo controlar o evaluar a un independiente? La no pertenencia a un partido vuelve más difícil la rendición de cuentas en un contexto como el mexicano en el que la reelección consecutiva como herramienta para el premio y el castigo no está permitida. Sin reelección, la forma más sencilla de "castigar" a un mal representante es no votar por su partido en la siguiente elección. Pero si el político en cuestión no tiene un partido detrás, hasta este recurso tan difuso se desvanece.

En segundo lugar está el tema del financiamiento. Se ha argumentado que los independientes podrían  terminar por ser representantes directos de lo que en México llamamos "poderes fácticos": televisoras, empresas, y cómo no, grupos criminales. Sobre ello el politólogo Fernando Barrientos llamó la atención desde hace tiempo, teniendo como referencia lo que ocurrió en Italia: la Mafia y la Camorra se infiltraron en los gobiernos locales por medio, aunque no exclusivamente, del financiamiento de independientes.

La reelección consecutiva

La iniciativa de modificar la Constitución para permitir la reelección consecutiva de legisladores y alcaldes tuvo una suerte muy distinta a la de las candidaturas independientes. Propuesta polémica, y pese a contar con gran respaldo entre académicos, fue  rechazada en el Congreso. En su destino tuvieron papel protagonista los legisladores del PRI, quienes fueron acusados de seguir órdenes del entonces candidato presidencial Enrique Peña Nieto, conocido opositor de la propuesta.

De acuerdo con investigaciones históricas como la de Emma Campos (contenida en “El legislador a examen”, libro imprescindible sobre el tema, coordinado por Fernando Dworak), la prohibición de la reelección consecutiva (se permite de forma discontinua) ha sido en buena medida responsable de la situación del parlamentario mexicano, caracterizada como de “irresponsabilidad pública, escasa experiencia y amateurismo legislativo”. La pregunta es inevitable: ¿de dónde viene esta aversión a la reelección? No es una cuestión trivial: México destaca en su excepcionalismo anti reeleccionista, aún entre los regímenes presidencialistas latinoamericanos.

De entrada, de una lectura particular de la historia nacional, marcada por la experiencia de la dictadura de Porfirio Díaz, que se reeligió durante tres décadas entre los siglos XIX y XX, y por el lema del dirigente de la Revolución de 1910, Francisco Madero: “Sufragio efectivo, no reelección”. A pesar de que Madero dirigía su crítica exclusivamente a la reelección del presidente, la no reelección se convirtió en uno de los principios del régimen que nació de la lucha revolucionaria, convirtiéndose luego en un verdadero “tabú” político.

Qué tanto obedece el rechazo actual a la ideología y qué tanto a intereses creados y al interés por mantener statu quo es algo sobre lo que  volveré en un momento.

En su defensa, se argumenta que la reelección consecutiva puede ser un instrumento en manos del ciudadano para forzar a los legisladores a rendir cuentas, para "premiar o castigar" el desempeño de los representantes electos, pues establecería un vínculo entre elector y representante que actualmente se ha difuminado.  Los defensores de la reelección sostienen que, con ella, el político buscará mantener un vínculo con su electorado durante todo su mandato y no solo a la hora de las campañas. Sin ella, como el futuro de su carrera política depende más de decisiones de la cúpula de su partido que de su electorado, este vínculo no existe.

El segundo argumento esgrimido para defender la utilidad de esta reforma es que la reelección, al posibilitar una carrera parlamentaria o la permanencia de un político electo en su cargo por más de un periodo, potenciaría la profesionalización de los legisladores y permitirá el aprovechamiento de la experiencia ganada, que de otro modo se desaprovecha. Para decirlo de forma breve, convertiría a los políticos en "expertos trabajando", y no en amateurs. Algo que no ocurre en el contexto actual en que la reelección solo existe de forma discontinua: de acuerdo con la investigación de Campos, solo 14% de los legisladores entre 1934 a 1997 han sido reelectos así

Por el otro lado, los críticos de la reelección tienen también razones de peso. En primer lugar, se advierte que la reelección legislativa puede provocar que los parlamentarios tiendan a permanecer demasiado tiempo en sus cargos, llevando al estancamiento de la clase legislativa y a la falta de circulación y relevo en los cargos, algo sin duda negativo. Finalmente, se argumenta que al restablecerse la reelección legislativa se fomentará un mayor personalismo en el comportamiento de los legisladores que puede generar corrupción, y el fin de la disciplina en las bancadas.

Destinos opuestos, ¿historias paralelas?

Casi inmediatamente después de la aprobación de estas reformas, y gracias a Sergio González y Mariana Hernández Olmos, me entero que la novedad de las candidaturas independientes es, para el caso mexicano, solo relativa: candidaturas así existieron en México, ya sea por estar reguladas o porque la ley no le concedía el monopolio a los partidos, hasta 1946. Fue hasta ese año que se estipuló (en el art. 60 de la Constitución) que el registro para contender en los comicios se debería realizar exclusivamente por medio de los partidos políticos registrados (el PRI y una oposición simbólica), como forma de centralizar el poder en unos años posrevolucionarios aún convulsos.

Estaríamos, pues, ante una restauración de un instrumento democrático para la vida pública mexicana, eliminado hace décadas en aras del control político que implementó con singular éxito el PRI durante buena parte del siglo pasado.

Lo interesante es que esta historia de ida y vuelta de las candidaturas independientes es muy parecida a la historia de la reelección legislativa consecutiva en México. Al menos en su primera parte. Me explico:

En la redacción original de la Constitución de 1917 (elaborada en plena Revolución y aún vigente) no  había obstáculos para la reelección de legisladores y alcaldes, aunque se prohibía expresamente la del presidente. Fue en 1933 cuando el Congreso ratificó un conjunto de reformas con las cuales se prohibía, además de la reelección del presidente y los gobernadores, la reelección inmediata de diputados federales, senadores, legisladores estatales y presidentes municipales.

Esta reforma es clave para explicar la longevidad y éxito del presidencialismo autoritario mexicano. Como señala el académico J. Weldon, este fue resultado del debilitamiento del Legislativo que se logró por medio de una realineación de las preferencias de los diputados y senadores, provocada por la reforma: prohibida la reelección inmediata y obstaculizadas las carreras legislativas, los legisladores ya no tenían incentivos para atender a sus representados ni ser responsables ante los mismos. Y como eran los líderes del partido quienes, por medio del control de los procesos de nominación, determinaban el futuro político de los legisladores al terminar su mandato, los intereses de los congresistas se alinearon con los de ellos. El resultado: un Congreso sometido al interés del partido y del presidente, su líder informal.

No parece extraño, entonces, sino bastante comprensible, la firme oposición de Peña a la reelección legislativa que se apuntó hace un momento: una muestra más de su particular concepción de las relaciones entre poderes.

“El derecho de los ciudadanos deberá posponerse frente al derecho de la multitud. Quemaremos nuestros derechos en aras de nuestros principios”, dijo el líder del Comité Ejecutivo Nacional del PNR (luego PRI) en 1933 en el debate entre opositores y defensores de la reforma anti reeleccionista. El derecho a votar y ser votado sin más condición que la de ser ciudadano era el que se mandaba a la hoguera.

Hoy, con la recuperación de las candidaturas independientes se manda una señal, un primer paso en la recuperación de instituciones democráticas cuya ausencia nos convertía en excepción. La celebro al tiempo que apoyo el regreso de la reelección consecutiva, como instrumento básico de rendición de cuentas  y como muestra de que los mexicanos ya no queman sus derechos.

Dos caras de la reforma política en México
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