Menos de dos meses han invertido las Cortes Generales en la tramitación de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Se trata de la norma que desarrolla la Reforma del artículo 135 de la Constitución, que también vivió un acelerado proceso de aprobación parlamentaria en la pasada legislatura, respondiendo al acuerdo bipartidista para reducir el déficit público y cumplir con el nuevo marco jurídico-comunitario que consagra la “regla de oro” del equilibrio presupuestario.
Sin embargo, la Ley Orgánica ha tenido un apoyo menor que el que cosechó la “enmienda constitucional”, dado que en la misma el Gobierno ha apostado por una versión más restrictiva que la que resultaba de aquel acuerdo de las principales fuerzas políticas del arco parlamentario.
Las previsiones de la nueva Ley comenzaron a regir el 1 de mayo de 2012, salvo en lo tocante a los límites de déficit estructural y del volumen de deuda pública, que entrarán en vigor el 1 de enero de 2020. La nueva Ley deroga las disposiciones que determinaban hasta ahora nuestro “pacto interno” de estabilidad presupuestaria (Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre y el texto refundido aprobado por Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre).
Las obligaciones que dibuja la Ley Orgánica para todas las Administraciones públicas, incluidas las pertenecientes a las Comunidades Autónomas y Entidades Locales, no pueden entenderse sin tener en cuenta la reforma del régimen jurídico comunitario que viene dándose desde que se desató la crisis financiera y tampoco si se prescinde de la doctrina del Tribunal Constitucional, plasmada en un total de trece sentencias dictadas entre julio y diciembre del año pasado, aunque las mismas se refieran, bien tardíamente, a las impugnaciones que se formularon contra las primeras leyes de estabilidad presupuestaria que se aprobaron a finales de 2001.
Por lo que se refiere a la primera cuestión, la nueva Ley nace claramente supeditada a la “normativa europea” que ha venido conformándose, sobre todo, en base a las exigencias de austeridad impuestas por el eje franco-alemán a los restantes socios comunitarios y que se ha traducido en un reforzamiento del papel de las instituciones de la Unión Europea, principalmente del Consejo, de cara a la supervisión económica y presupuestaria de los Estados de la zona euro. La Ley Orgánica efectúa, desde luego, continuas remisiones a esa normativa, copiando y pegando procedimientos e instrumentos correctivos contemplados en la misma.
Este copy paste serviría, por si mismo, para dudar de la conveniencia de adoptar en las legislaciones domésticas las mismas obligaciones, procedimientos y medidas que el Derecho comunitario promueve, si no fuera porque la “transposición” —absolutamente innecesaria cuando se trata de disposiciones eficaces y vinculantes en todos sus extremos, como son los Reglamentos comunitarios— viene obligada por esa propia normativa de la Unión Europea y de otros acuerdos internacionales suscritos por Estados de la zona euro que pretenden incorporarse lo antes posible al Derecho de la Unión.
Antes de que se comenzaran a percibir los efectos de la crisis financiera internacional, el régimen jurídico-comunitario de la estabilidad presupuestaria se plasmaba en un conjunto de disposiciones del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, entre las que destaca la evitación de déficits públicos excesivos (art. 126 TFUE), el Protocolo anexo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo y el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, integrado por una Resolución y dos Reglamentos del Consejo que se aprobaron a mediados de 1997. La primera daba fundamento político al Pacto y los segundos dibujaron una vertiente preventiva, de supervisión de las políticas económicas, y otra de corrección, mediante la articulación de un procedimiento que podía determinar recomendaciones, advertencias y hasta sanciones a los Estados que incurriesen en déficit excesivo.
La crisis del Pacto, que se produjo como consecuencia del ejercicio de realismo político del Consejo Europeo en relación con los déficits de Francia y Alemania en los años 2002 y 2003 —y que motivó la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 13 de julio de 2004—, se traduciría posteriormente en recomendaciones de la Comisión para reforzar la gobernanza económica y clarificar la aplicación del Pacto y la reforma de los instrumentos preventivos y de corrección por medio de sendos Reglamentos del Consejo aprobados a mediados de 2005.
Aunque este conjunto normativo ha servido de bien poco hasta ahora para impedir el objetivo básico que pretende —hablando por si solos los veintitrés procedimientos de déficit excesivo abiertos en estos momentos—, sí ha favorecido una fuga informal de los asuntos presupuestarios de los Estados, corriente arriba (upstream) hacia la Comisión y el Consejo de la Unión Europea. Las iniciativas que han ido adoptando ambas instituciones en los dos últimos años demuestran esa tendencia de apropiación, bajo el pretexto de limitar el déficit y el endeudamiento de los Estados miembros, de las competencias preliminares sobre los Presupuestos, alcanzando de lleno a las políticas públicas y sociales que padecen la reconfiguración proveniente de las “reformas estructurales” que se vienen aplicando.
En la dirección apuntada se mueven diversos elementos de coordinación presupuestaria y endurecimiento de los instrumentos del Pacto de Estabilidad y Crecimiento que se han ido estableciendo últimamente: “semestre europeo” acordado por el Consejo en septiembre de 2010; “Pacto por el Euro Plus” que aprobaron los Estados de la zona euro y otros seis países más en la reunión del Consejo de marzo de 2011; la constitución de un “fondo de rescate” para los Estados con dificultades financieras, que ha tenido varios cambios de concepción y cuantía desde la creación de la “Facilidad Europea de Estabilidad Financiera” a mediados de 2010 y la regulación del “Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera”, posteriormente fusionados en el “Mecanismo Europeo de Estabilidad” que adoptó el Consejo de marzo de 2011 y que se constitucionalizará, incorporándose por el procedimiento simplificado al art. 136 del TFUE; además del paquete de medidas que el Parlamento Europeo aprobó el 28 de septiembre de 2011, conocido como “six pack” y que integra cinco Reglamentos y una Directiva.
Entre los aspectos más destacados de este paquete normativo estaría la entrada del Parlamento Europeo (diálogo económico con las restantes instituciones comunitarias y los Estados afectados por las decisiones); los mayores poderes otorgados a la Comisión, que podrá realizar “misiones in situ”; la introducción del “semestre europeo” para posibilitar el control previo de los Presupuestos nacionales; el establecimiento de una regla de gasto vinculada al crecimiento a medio plazo del PIB; el automatismo en las sanciones que se impongan por mayoría cualificada inversa del Consejo; el fortalecimiento del criterio de deuda frente al de déficit y el señalamiento de una regla para su reducción anual; el nuevo procedimiento de prevención y corrección de los desequilibrios macroeconómicos excesivos inspirándose en la normativa del PEC y que pueden determinar, asimismo, la imposición de sanciones; así como la planificación presupuestaria a medio plazo y el señalamiento de obligaciones de transparencia, coordinación y responsabilidades presupuestarias de las autoridades de los distintos subsectores de las Administraciones públicas.
Al complejo conjunto normativo prefabricado se sumarán, previsiblemente, dos Reglamentos más que decidirá el Consejo antes del verano: uno para el seguimiento y evaluación de los proyectos presupuestarios de los Estados miembros y otro para la corrección del déficit excesivo; estando pendiente la decisión sobre los “bonos de estabilidad” que la Comisión ha propuesto en un Libro verde, todos de 23 de noviembre de 2011.
Y, como remate de todo lo anterior, aunque todavía no suponga una reforma del TFUE, está el acuerdo intergubernamental alcanzado en el Consejo de 1-2 de marzo de 2012, que supone el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria —del que se han descolgado el Reino Unido y la República Checa— que entrará en vigor el 1 de enero de 2013 o cuando lo ratifiquen doce de los Estados contratantes. Este Tratado promueve un tope de déficit estructural más estricto (del 0,5% del PIB) que el manejado hasta ahora, aún cuando pueda llegar al 1% si la proporción entre la deuda pública y el PIB está muy por debajo del 60%; también se prevé el establecimiento de programas de colaboración presupuestaria y económica, así como la coordinación de las políticas de endeudamiento nacionales; se impone la obligación de introducir la regla de equilibrio presupuestario en las Constituciones de los Estados contratantes y mecanismos de corrección del déficit como los previstos a nivel europeo, atribuyendo al Tribunal de Justicia de la Unión Europea la verificación del cumplimiento de dicho refrendo y la posibilidad de sancionar a los Estados que no lo hagan.
Este marco jurídico-comunitario de la estabilidad presupuestaria se impone así a los ordenamientos internos, a la vez que fomenta su mimetización en los mismos. Los efectos que este inédito movimiento de constitucionalización simultánea de la “regla de oro” conllevará para los Estados no se limitará al ámbito de la Constitución económica, sino que alcanzará también a la Constitución territorial y, cómo no, al sistema de servicios públicos fundamentales del Estado del bienestar. El reforzamiento de la gobernanza económica y la introducción de limitaciones severas al déficit y endeudamiento públicos, así como las respuestas automáticas frente a las situaciones de incumplimiento restringen la capacidad de maniobra de los Gobiernos nacionales y, a su vez, redundará en los procedimientos presupuestarios de los agentes subcentrales concernidos por la nueva normativa interna calcada de la europea.
Aparte de la normativa señalada, las obligaciones señaladas por la Ley Orgánica 2/2012 para todas las Administraciones públicas nacen en el tiempo en que ya se cuenta con una benévola interpretación del Tribunal Constitucional acerca del principio de estabilidad presupuestaria.
En efecto, el Tribunal pudo pronunciarse antes de que las Cortes Generales aprobaran la reforma del artículo 135 de la Constitución y también lo ha hecho inmediatamente después; aunque, en todo caso, muy tardíamente sobre los recursos que se interpusieron por diferentes instituciones autonómicas y el Grupo Parlamentario Socialista contra la legislación aprobada en el año 2001.
A la sentencia de cabecera (STC 134/2011, de 20 de julio) siguieron otros doce pronunciamientos estereotipados en los que se bendice la posición superior del Estado frente a las Comunidades Autónomas, avalando la competencia del primero para frenar el gasto, imponiendo topes máximos de crecimiento, así como la acomodación de la actividad financiera autonómica a las medidas que vaya adoptando el Estado para alcanzar la estabilidad económica. También se refrenda la necesaria autorización estatal de las operaciones de crédito de las haciendas inferiores y la elaboración de planes económico-financieros para corregir los desequilibrios, tanto por parte de las Comunidades Autónomas, como de las Entidades Locales. Y se posibilita que el Ministerio de Hacienda recabe y obtenga, de estas últimas, información concreta de su actividad financiera. Incluso se ha llegado a entender, en la mayoría de las Sentencias del Tribunal Constitucional, que el nuevo artículo 135 de la Constitución representaba ya el canon de constitucionalidad, al consagrar el principio de estabilidad presupuestaria, que vincula a todos los poderes públicos y legitima el establecimiento de límites en materias concretas de los Presupuestos de las Comunidades Autónomas, por exigencias de coordinación y gradual recuperación del equilibrio presupuestario.
La nueva Ley habrá de leerse —y probablemente en esto cuente con el mejor respaldo— en consonancia con esa doctrina constitucional, que es muy improbable que cambie (para esto tendría que recurrirse la Ley Orgánica), pese a que la misma afecte indudablemente a las competencias de los órganos autonómicos y locales en relación con la aprobación de “sus” Presupuestos y, en su caso, de los planes de corrección de los desequilibrios. La autonomía política y financiera de los entes territoriales estará comprometida ahora más que con la legislación anterior, pesando incluso la amenaza de adoptar medidas de cumplimiento forzoso que suponen el menoscabo de las atribuciones ejecutivas y legislativas en el ámbito autonómico. Pero esto no ha de entorpecer la aplicación del “nuevo canon de constitucionalidad” vinculante en todos los órdenes de gobierno.
Las claves de la “enmienda constitucional” aprobada en España hace sólo unos meses, así como la Ley Orgánica de desarrollo, se reconocen fácilmente en el marco de referencia europeo que se ha expuesto, con independencia de que pueda ser objeto de crítica el vertiginoso procedimiento de reforma que siguió al acuerdo bipartidista de agosto de 2011.
El nuevo artículo 135 de la Constitución sujeta a todas las Administraciones públicas al cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria, prohibiendo que las mismas puedan incurrir en una posición de déficit superior a los umbrales definidos en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. El acuerdo político fijó un déficit estructural máximo del 0,4% del PIB a alcanzar en el año 2020 —que se repartía a razón de un 0,26% para el Estado y el 0,14% restante para las Comunidades Autónomas, dado que para las Entidades Locales se exige que presenten equilibrio presupuestario—, pero ahora la Ley Orgánica 2/2012 resuelve que ninguna Administración podrá incurrir en déficit estructural, por lo que ese 0,4% sólo se admitirá cuando el déficit sea consecuencia de las reformas estructurales que se realicen y que tengan efectos presupuestarios a largo plazo.
El triple objetivo al que responde la Ley consiste en impulsar el crecimiento y favorecer la creación de empleo, concibiendo a la estabilidad presupuestaria como el instrumento casi exclusivo para lograr dichas metas y ofrecer seguridad a los inversores sobre la capacidad de nuestra economía. Formalmente tenemos ahora una sola Ley, lo que mejora la solución dualista anterior. Su estructura presenta seis capítulos, con treinta y dos artículos, además de diversas disposiciones complementarias.
El primer capítulo se refiere al objeto y ámbito subjetivo de aplicación, siendo pocos los cambios que introduce respecto de la legislación anterior, limitándose a aspectos meramente formales y traduciéndose en el seguimiento del sistema europeo de cuentas nacionales y regionales.
Los principios generales de la Ley se reflejan en el capítulo segundo, manteniendo de la legislación precedente los principios de estabilidad presupuestaria, definido como “situación de equilibrio o superávit estructural”; el de plurianualidad, concretado en los denominados “marcos presupuestarios a medio plazo” que sustituirán a los escenarios presupuestarios plurianuales; el de transparencia, que viene a potenciar el papel del Ministerio de Hacienda y de Administraciones Públicas, imponiendo obligaciones de información a todas las Administraciones y, también, el de eficacia y eficiencia en la asignación de recursos, que se recoge en términos equivalentes a la legislación anterior.
Los “nuevos” principios establecidos ahora son: el de sostenibilidad financiera, que determina la conducta financiera permanente que han de presentar nuestras Administraciones en relación a compromisos de gasto presentes y futuros; el de responsabilidad, que obliga a que “cada palo aguante su vela” y que las sanciones que pudieran imponerse a España por la Unión Europea tengan que ser asumidas por la Administración responsable del incumplimiento, y, por último, el principio de lealtad institucional. En realidad, estos dos últimos criterios ya aparecían en la legislación estabilizadora anterior y el de lealtad viene recogido en la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas. El órgano que velará por el cumplimiento de los principios será el Gobierno de la Nación, sin perjuicio de las competencias de los organos de coordinación con las Haciendas territoriales.
Dentro del capítulo tercero, dedicado a la estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, la definición del primero se establece en posiciones de equilibrio o superávit y no de déficit estructural, aún cuando se admite que este último pueda darse en dos tipos de situaciones: por un lado está la previsión de déficit estructural permitido hasta el el 0,4% del PIB para el conjunto de las Administraciones públicas cuando se produzcan reformas estructurales con incidencia presupuestaria a largo plazo y, por otro lado, sin indicación de ningún tope máximo, se encuentran las circunstancias excepcionales (mencionadas ya en el art. 135 CE) provocadas por catástrofes naturales, recesión económica y situaciones de emergencia extraordinaria, que requerirán para su apreciación del voto de la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados, exigiendo además, para corregirlo, de la aprobación de planes de reequilibrio.
Todo el entramado jurídico comunitario y nacional responde a una lógica de automatización de la funciones de gobierno y de la legislación, que puede dar al traste con la discrecionalidad necesaria de las diversas opciones de política económica.
También se determina una regla de freno al gasto público, cuyo incremento quedará limitado a la tasa de crecimiento del PIB (determinado por el Ministerio de Hacienda), así como la distribución del valor de referencia genérico para la deuda pública (60% del PIB) y que concreta la instrumentación del principio de sostenibilidad financiera, quedando en un 44% para la Administración central, el 13% para las Comunidades Autónomas y el 3% restante para las Entidades Locales. La Ley menciona además, aunque sea innecesario por venir impuesto por la Constitución, la obligatoria inclusión automática en los Presupuestos Generales del Estado de los créditos para el pago de intereses y capital de la deuda pública y la prioridad absoluta frente a otras obligaciones económicas que deban atenderse.
El establecimiento de los objetivos de estabilidad y deuda dibujan un burocrático proceso dirigido por el Ministerio y el Gobierno, plagado de informes sobre cumplimiento que complican la regulación anterior y que deberá contar con el refrendo separado del Congreso y del Senado; algo que viene a constatar la favorable posición del Gobierno en ambas Cámaras en la presente Legislatura, pero que complicará innecesariamente las decisiones si vuelven tiempos de debilidad parlamentaria en el futuro.
El capítulo cuarto contiene el copy paste de los mecanismos preventivos y correctivos del régimen jurídico-comunitario. Así, las medidas preventivas automáticas consistirán en el seguimiento de la ejecución presupuestaria, la limitación de operaciones de endeudamiento y la emisión de una alerta temprana por el Gobierno a la Administración que incurra en riesgos de incumplimiento, ámbito en el que se dará audiencia previa a la misma; pudiendo determinar la publicidad de la advertencia y un corto periodo de corrección (un mes) o la aplicación de las medidas correctivas. Éstas últimas también tienen carácter automático y se traducen en la necesidad de contar con la autorización del Gobierno para las operaciones de endeudamiento, la presentación de planes económico-financieros y de planes de reequilibrio si se dan las circunstancias excepcionales que se indicaron más atrás, el control estatal (informe favorable del Ministerio) para la autorización de emisiones de deuda, concesión de subvenciones y posibilidad de suscribir convenios y, en última instancia, las sanciones por incumplimiento de los planes exigibles a las Administraciones afectadas, que consistirán en la no disponibilidad de créditos, la constitución de un depósito con intereses en el Banco de España del 0,2% del PIB de la Entidad afectada, la conversión del mismo en un depósito sin intereses a los tres meses, la conversión en multa a los tres meses siguientes y el envío de una delegación del Ministerio a los nueve meses de la constitución del primer depósito. También se contemplan medidas de ejecución forzosa que determinarán, caso de adoptarse, la necesidad de que se pronuncie el Senado por mayoría absoluta, tal y como prevé el todavía inexplorado artículo 155 de la Constitución.
El nuevo entramado de corrección interna de los desequilibrios traslada a nuestro ámbito interno las reglas comunitarias encaminadas a idéntico propósito. El proceso que se desprende de la nueva legislación supone una burocratización excesiva y no exenta de interpretaciones sobre la función de órganos políticos e instancias de coordinación con las Haciendas subcentrales, comprometiendo la seguridad jurídica. Lo novedoso, en todo caso, descansa en las medidas de control automático y en la posible aplicación de instrumentos traídos del Derecho comunitario (depósito, devengo de intereses, conversión en multa e “intervención” de la administración afectada).
El armazón que sustenta el llamado “semestre europeo” tiende a presentarse también en el plano doméstico, al establecer obligaciones de suministro de información sobre los proyectos de presupuestos iniciales de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales, instrumentando así, en el capítulo quinto, el principio de transparencia y posibilitando que el incumplimento lleve parejas consecuencias sancionadoras. También aparece la constitución de una “Central de Información” en el Ministerio, aunque esto último no aporte novedad respecto de la anterior normativa.
Por su parte, el capítulo sexto, referido a la gestión presupuestaria, refuerza la planificación presupuestaria a medio plazo por medio de los marcos presupuestarios y fija, como obligaciones de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales, la observación de un límite de gasto como el Estado y la necesaria dotación de un fondo de contingencia en sus Presupuestos, así como el señalamiento del destino que tendrá el superávit presupuestario que se alcance, aspecto que también aparecía en la legislación anterior.
La Ley Orgánica 2/2012 se cierra con otras disposiciones que, aparte del periodo transitorio hasta 2020, prevén el mecanismo extraordinario de apoyo a la liquidez de las Haciendas subcentrales, condicionado a la presentación de un plan de ajuste y a rigurosas condiciones de seguimiento e información trimestral, así como al control que ha de realizar el Tribunal Constitucional, como si éste fuera el contable mayor de las leyes que se aprueben con incidencia en la estabilidad presupuestaria. Pero tampoco en esta atribución de tareas se innova nada que no señale la normativa europea para el Tribunal de Justicia de la Unión.
La potenciación que recibe la posición del Ministerio de Hacienda en la vigilancia de los planes presupuestarios autonómicos y locales, impone a dichos ámbitos una coordinación que sustituirá plenamente los resquicios de negociación bilateral con el Estado. Del proceso cabe deducir que perderán un poco más de centralidad presupuestaria los Parlamentos de las Comunidades Autónomas, como ya sucede con las Asambleas nacionales respecto de las decisiones de las instituciones comunitarias. Y, como es obvio, se incurre en un automatismo sancionador que puede quedar expuesto a lo que determinen las coyunturas económicas en que resulte aplicado.
A fin de cuentas, todo el entramado jurídico comunitario y nacional, que cada vez resulta más inaprensible, responde a una lógica de automatización de la funciones de gobierno y de la legislación, que puede dar al traste con la discrecionalidad necesaria en la que se afirma la legitimidad de las diversas opciones de política económica.