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Los grandes desafíos de la UE (IV): Las fronteras de la Unión y el problema turco

Donato Fernández Navarrete |

Nuevatribuna | 21 de julio de 2017

Un problema importante que ha de abordar la Unión para despejar su futuro es el de tratar de fijar, con la mayor precisión posible, sus fronteras definitivas. Ello implica, por una parte, replantearse su política de ampliaciones prevista y en concreto la de Turquía, y por otra y paralelamente, tratar de establecer una política de vecindad también clara con sus vecinos, especialmente con los tres más importantes y conflictivos: con el Reino Unido (tras el Brexit), con Ucrania y con Turquía.

En este artículo me centro en las ampliaciones futuras de la Unión, distinguiendo claramente entre los países balcánicos occidentales y Turquía, que presentan peculiaridades bien diferentes. Mientras que se defiende claramente el ingreso de los primeros, se rechaza el de Turquía por las razones que exponemos más adelante. Bajo mi punto de vista las relaciones de la Unión con dicho país deben situarse en un amplio acuerdo de buena vecindad, pero nunca incorporarlo como Estado miembro.

En el caso de los países balcánicos occidentales, el Consejo Europeo, en su reunión en Salónica en 2003, tomó la decisión de incorporarlos todos ellos como socios de la Unión (Eslovenia ya lo es desde 2004 y Croacia desde 2013).  Frente a esta voluntad firme de la Unión con respecto a los Balcanes, cuyo ingreso está prácticamente asegurado y se va produciendo de manera escalonada (en la medida que en que estas repúblicas van superando los problemas pendientes), el de Turquía ha sido siempre mucho más dubitativo. Incorporar Turquía a la Unión, originaría muchos más problemas e infinitamente más graves que los que ha causado el Reino Unido y con muy escasas ventajas a cambio.

De los países balcánicos restan por incorporarse a la Unión cinco de las repúblicas de la ex Yugoslavia (Bosnia y Herzegovina, Macedonia,  Montenegro, Serbia y Kosovo) y Albania. Todos estos países se caracterizan por su reducida extensión territorial (el más grande de ellos, Serbia, equivale a Andalucía; y el más pequeño, Kosovo, a Asturias), su situación generalizada de subdesarrollo, una muy deficiente infraestructura de comunicaciones terrestres y también una elevada corrupción. Su integración en la Unión supondrá para ellas la posibilidad de desarrollarse y, sobre todo, de reconciliarse tras los conflictos del pasado. Para la UE, supone reforzar su estabilidad política y con un coste económico muy asumible.

La situación en la que actualmente se encuentran los países balcánicos occidentales en sus relaciones con la UE, puede resumirse en los siguientes tres supuestos:

El primero de ellos corresponde a los Estados que ya están negociando su ingreso como miembros. Son los casos de Serbia y Montenegro que previsiblemente podrán incorporarse una vez se haya resuelto el Brexit.

El segundo supuesto corresponde a los Estados que ya han obtenido el plácet de la Unión para su adhesión si bien aun no se han iniciado las negociaciones. Esta es la situación de Albania, Macedonia y Bosnia y Herzegovina.

El tercero de los supuestos corresponde a los que, en terminología de la Unión, tienen el estatus de candidatos potenciales, en este caso, Kosovo. Kosovo, que declaró unilateralmente su independencia de Serbia a raíz de la guerra de 1999, goza de un estatus especial  y actualmente está administrada por las Naciones Unidas (no es reconocido por España).

¿Por qué Turquía no debe entrar en la Unión Europea?

El problema real de la Unión en su política de futures ampliaciones, es Turquía. Dicho país fue el segundo del mundo -tras Grecia que lo hizo un año antes- que suscribió un acuerdo de asociación con la entonces Comunidad Económica Europea, conocido como Acuerdo de Ankara. Fue firmado el 12 de septiembre de 1963 con el objeto de reforzar las relaciones económicas entre las partes mediante la creación de una unión aduanera que debía instaurarse en tres fases, la última de las cuales, la definitiva y por la cual Turquía había de aplicar el código aduanero de la Unión, entró en vigor el 1 de enero de 1996. La unión aduanera implica la supresión, entre las partes, de los derechos de aduana y de las restricciones cuantitativas así como cualquier otra exacción de efecto equivalente; por el mismo, Turquía también se comprometía a incorporar en su ordenamiento jurídico los actos comunitarios relativos a la eliminación de los obstáculos técnicos al comercio. La unión aduanera se extiende a los productos industriales así como los agrarios transformados que se recogen en el Anexo II del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea.

Las actualizaciones del Acuerdo de Ankara también se extienden a determinadas áreas de los servicios y de la propiedad intelectual y así mismo prevé establecer la libre circulación de los trabajadores, objetivo que aun no se ha logrado; todo ello acompañado de la correspondiente cooperación económica, técnica y financiera. Para su cumplimiento, Turquía ha tenido que asumir gran parte del acervo del mercado interior, y muy particularmente el que afecta a la unión aduanera, la política de la competencia, la comercial y la protección de la propiedad intelectual e industrial.

El 14 de noviembre de 1987 Turquía formalizó  su solicitud de adhesión a Estado miembro de la Unión y fue admitido como candidato por el Consejo Europeo de Helsinki de 10 y 11 de diciembre de 1999. El 3 de octubre de 2005 se iniciaron las correspondientes negociaciones cuyo desarrollo se condicionaron, además de al cumplimiento de las requerimiento de Copenhague, al reconocimiento por Turquía de la república de Chipre; es decir, a la parte griega de la isla que tiene reconocimiento internacional como Estado y que ya es miembro de la Unión; y también a que abandonase la ocupación militar de la parte que controla de la isla.

El hecho de que Turquía haya obtenido el beneplácito político de la Unión para iniciar las negociaciones, que en sí tiene mucha importancia, no implica necesariamente, que vaya a convertirse en socio. Las negociaciones están siendo muy largas y complicadas y con resultado incierto debido, por una parte, a la lentitud de Turquía en llevar a cabo las reformas que le exige la Unión (en muchas de las cuales se está retrocediendo); y, por otra, a los profundos recelos que existen en varios Estados miembros de incorporar como miembro a un país musulmán tan populoso (el actual 5% de población mahometanos en la UE pasaría al 20%) que no comparte los mismos valores y que cada día se aleja más de la democracia.

Hasta el momento y no sin frecuentes interrupciones, las negociaciones se han abierto en 16 de los 35 capítulos de los que consta el conjunto del paquete de las mismas, y solo uno de ellos se ha cerrado (y provisionalmente). Se han dejado para el final, los de mayor enjundia: los que más directamente afectan a las libertades y valores que defiende la Unión, tales como el 23 (Derechos fundamentales) o el 24 (Justicia, libertad y seguridad) que claramente Turquía no cumple.

Como consecuencia de las guerras que asolan desde hace años a varios países del Próximo Oriente –principalmente Irak y Siria-, millones de personas han huido a Turquía –y a países limítrofes-, muchos de ellos con la idea de pasar a la Unión por todos los medios a su alcance y con grave riesgo para sus vidas. Ante tal avalancha de inmigrantes (tanto económicos como solicitantes de asilo) y la negativa de muchos Estados de la Unión a recibirlos, en noviembre de 2015, el Consejo Europeo llegó a un acuerdo con Turquía sobre un Plan de Acción Conjunto que culminó el 18 de marzo de 2016 con una Declaración que cabe calificar, como mínimo, de peculiar. En virtud de la misma, Turquía se comprometía a servir de dique de contención de los migrantes irregulares que cruzasen su territorio o sus aguas, impidiéndoles su paso a la Unión y a recibir el retorno de los que lo hiciesen; como contrapartida, recibiría dos importantes contraprestaciones: por una parte, una generosa financiación por un total de 6.000 millones de euros (con un desembolso inicial de 3.000 y otros 3.000 hasta finales de 2018); y, por otra, el compromiso de la Unión de reactivar las negociaciones. No obstante este nuevo este impulso negociador, propiciado por el problema de los refugiados -que curiosamente ha coincidido con graves retrocesos en Turquía sobre la protección de los derechos humanos como consecuencia del fracaso golpe militar de 15 de julio de 2016-, continua el elevado escepticismo en varios Estados de la Unión sobre su incorporación a la misma.

Como aspectos positivos de una eventual incorporación de Turquía a la UE se destacan los siguientes: la posible mejora de las relaciones políticas de la UE con los países árabes de Oriente Medio y del Mar Caspio; aseguraría a la Unión mejores y más sólidas fuentes de suministro energético pro­cedentes de los países caucásicos; se extendería la cultura y los valores europeos -entre ellos la democracia- no sólo a dicho país, sino también a otros limítrofes; y también Turquía aportaría a la Unión un gran mercado de consumidores y de mano de obra.

Pero los argumentos en contra no solo son mayores sino de mucho más peso. Entre ellos caben citar los siguientes: las considerables diferencias políticas, culturales y económicas entre Turquía y los actuales miembros de la UE, aumentadas por la creciente islamización y autoritarismo de su actual deriva política; la vulnerabilidad, de lo que serían las fronteras externas de la UE en ese país (principalmente de la población kurdistana de Siria, Irak e Irán; de países caucásicos y otros). Y lo más importante, de entrar en la UE, Turquía tendría un peso en el Consejo, en el Parlamento Europeo y en alguna otra de las instituciones, similar al de Alemania, superando al de Francia e Italia.

Con su ingreso en la Unión, Turquía, se convertiría con sus 780.580 km2 en el país geográficamente más extenso de la misma y también con 79.814.000 habitantes (en 2016) en el segundo en población, tras Alemania, a la que superará en pocos años. Desde la óptica económica, su dimensión no guarda una relación proporcional a la de su extensión física y de población: con un PIB nominal de 772.609,5 millones de euros (en 2015) solo superaba en 96,1 mil millones al de Holanda, lo que la convertiría a Turquía en un Estado mediano de la UE. La distribución sectorial de su PIB y del empleo, también se alejan en mucho de la media de la UE por lo que absorbería la mayor parte de los recursos destinados a la cohesión económica y social y a la PAC.

En fin, las características políticas, sociales y culturales de Turquía, difieren considerablemente de los valores en los que se fundamenta la Unión. Sus problemas  estructurales le impiden cumplir por el momento y por muchos años, los criterios de Copenhague, que le son exigibles. Su ingreso, con toda probabilidad, pondría en grave peligro el proceso de construcción europeo, que no solo perdería en profundidad sino que cuestionaría su propia supervivencia.

Pero tras más de cincuenta años como país asociado y treinta de ser admitido como candidato a socio, Turquía tiene derecho a ver despejada su situación futura en la Unión. Su posición al respecto es bien clara: ingresar como miembro de pleno derecho y no admitir ningún Plan B. Por parte de la UE, dicha posición no es tan nítida. Una posible salida para este país podría consistir en negociar un tratado que le fuese muy favorable pero en ningún caso el de convertirse en Estado miembro. Podría ser, por ejemplo, mejorar la posición que ya tiene hasta alcanzar un marco similar al que se aplica al Espacio Económico Europeo (EEE) en el que pudiese participar plenamente  del mercado interior e incluso en alguna de las políticas comunes, incluida la de cohesión, pero no en las instituciones y en la UEM. Un estatus que teniendo en cuanta las peculiaridades de cada caso, también podría extenderse a otros países europeos que tienen expectativas de incorporarse a la UE (Ucrania) o de los que voluntariamente la abandonan (Reino Unido). Esta política de buena vecindad podría clarificar no solo las relaciones externas de la Unión con sus vecinos más próximos y problemáticos, sino también sus fronteras físicas. Y todo ello sin poner en cuestión su proyecto político. 

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