- Los valores compartidos deben marcar el límite de sus fronteras
- Los nuevos candidatos a miembros de la Unión: no todos deben entrar
- Una estrategia para la buena vecindad
Los valores compartidos deben marcar el límite de sus fronteras
Como ocurre en la inmensa mayoría de las organizaciones internacionales, la integración europea es un proceso abierto en el tiempo y en el espacio. La mejor prueba de ello es que la hoy Unión Europea ha pasado de seis Estados miembros en 1952 (inicio de la primera de las Comunidades Europeas -la CECA-) a 28 en 2013 (27 desde que, en 2020, el Reino Unido la abandonó). Y este proceso continuará ampliándose en el futuro con nuevas incorporaciones. Sobre esas potenciales ampliaciones y sus problemas, así como de las relaciones de la UE con sus vecinos no socios, versa este trabajo.
Parece razonable que la Unión no debería ampliarse más allá del que marque el estricto respeto a los valores que establece el artículo 2 del Tratado de la Unión Europea (TUE), que dice textualmente:
La Unión se fundamenta en los valores de respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías. Estos valores son comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres.
Además de respetar estos principios, un segundo condicionante para entrar en la Unión lo establecen los requisitos mínimos que deben cumplir los aspirantes a miembros y que vienen marcados por los denominados Criterios de Copenhague: contar con instituciones democráticas estables, economía de mercado competitiva y capacidad jurídica para asumir el acervo común.
A los dos anteriores debiera añadirse un tercero, que no está explicito pero que por su importancia sí se tiene en cuenta: que el país candidato sea políticamente estable y que cuente con fronteras seguras y reconocidas internacionalmente.
La Política Europea de Vecindad puede calificarse de un importante fracaso de la Unión al conseguir justo lo contrario de lo que pretendía
El proceso de adhesión a la Unión es voluntario. Hay países que, cumpliendo con todos los estándares requeridos, por razones diversas no desean formar parte de la misma. Estos son los casos, por ejemplo, de Noruega o Suiza. Otros, en cambio, sí desean hacerlo pero por el momento muy pocos, tal vez ninguno, cumple con dichos estándares.
Actualmente 10 Estados desean ingresar en la Unión. Son: Albania, Bosnia y Herzegovina, Georgia, Kosovo, Macedonia del Norte, Moldavia, Montenegro, Serbia, Turquía y Ucrania. Dos ellos son grandes en superficie y población (Turquía y Ucrania) y el resto son pequeños; en su inmensa mayoría son países menos desarrollados aunque en distinto grado; y varios de ellos son muy inestables polacamente. Como es obvio, la Unión ha de poner límites a su política de ampliación tratando de fijar sus fronteras definitivas. Y parece que ya ha llegado ese momento.
Pero antes de admitir nuevos miembros, la Unión debe poner orden en su propia casa: modificar sus tratados para evitar los errores de la precipitada ampliación al este de 2004, en la que entraron Estados –casos de Hungría y Polonia- que, como se ha demostrado después, no estaban aun maduros para ello. Por otra parte, dicha ampliación fue una de las razones del fracaso en la ratificación del proyecto de tratado constitucional de esos años.
La Unión debe modificar sus tratados (el vigente de Lisboa) no solo para ampliarse sino también por razones internas. Las sucesivas crisis del siglo XXI y la salida del Reino Unido han puesto de manifiesto las muchas debilidades que tiene la Unión. Y hacerlo cuanto antes ya que, posponerlos en el tiempo, podría perjudicar gravemente la consolidación del proceso. En algunos Estados, y más en concreto Francia y España, en el corto y medio plazo podrían acceder al gobierno partidos politicos que no creen en el proyecto europeo, llegando a admitir, como mucho, la Europa de las patrias que preconizara De Gaulle en los años sesenta del pasado siglo.
La Unión ha de caminar, decididamente, hacia una estructura federal, ampliando y consolidando sus competencias que, no olvidemos, son de atribución. Y la mejor forma de hacerlo es a través de un tratado constitucional.
Ese nuevo tratado constitucional debe revisar profundamente el marco institucional de la Unión, en particular el papel que han de jugar tres de sus grandes instituciones: el Consejo Europeo, el Consejo de Ministros y la Comisión; también debe contemplar la supresión del derecho de veto (la regla de la unanimidad) en los casos que aún subsiste, reservándolo, como mucho, para la admisión de nuevos miembros y solo para los Estados que alcancen una determinada población (los que no lo consigan tendrían que agruparse para tal fin); prever la posibilidad de expulsión de un socio por grave incumplimiento de sus obligaciones (actualmente solo se contemplan sanciones y la retirada voluntaria); completar la unión económica y monetaria con la unión fiscal, esto es, dotar a la Unión de impuestos propios (en sustitución de los actuales recursos propios), y suspensión de la regla del equilibrio presupuestario permitiéndole emitir deuda pública (Next Generation constituye un primer ensayo); e incorporar a la Unión de forma clara y precisa las competencias que las crisis han manifestado como necesarias: la sanitaria, la energética, la migratoria y la política exterior y de seguridad común (PESC), que debe pasar del actual intergubernamentalismo al bloque de integración.
Una Unión que abrace el federalismo sin reservas, puede consolidar su integración y acometer, sin miedo, las políticas de ampliación y de vecindad, que pasamos a considerar.
Los nuevos candidatos a miembros de la Unión: no todos deben entrar
Diez nuevos Estados aspiran a ser miembros de la Unión, probablemente la mayoría de ellos lo conseguirán, pero otros no lo debieran hacer. En cualquier caso, las ampliaciones previstas deben realizarse de manera ordenada y cuando se cumplan las condiciones requeridas, lo que llevará bastantes años. Algunos de los candidatos deberán resolver previamente sus problemas territoriales para ajustarlos a la legalidad internacional y aquí Rusia tiene mucho que decir.
Resumidamente expuesta, esta es la situación en la que se encuentran cada uno de los países que podrían integrarse en la Unión.
Turquía
La admisión de Turquía como miembro de la Unión, es, sin duda alguna, uno de los retos más serios que se le plantea. Su actual estatus es de candidato a miembro, tras una larga historia de relaciones plagada de desencuentros.
Turquía formalizó su solicitud de adhesión a la Unión el 14 de noviembre de 1987 y fue admitida como candidato trece años después (el 11 de diciembre de 1999). Las negociaciones se iniciaron el 3 de octubre de 2005 y su desarrollo se condicionó, además de al cumplimiento de los requerimientos de Copenhague, a que reconociese a la República de Chipre, es decir, la parte de dicha Isla que ya es miembro de la Unión; y también a que abandonase la ocupación militar de la parte que controla.
Las negociaciones no han avanzado mucho: de los 35 capítulos de los que constan, se han abierto 16 (los menos conflictivos), pero solo se ha cerrado uno y provisionalmente. Ello obedece a que Turquía nunca ha cumplido los requisitos de la Unión y, con bastante probabilidad, nunca los va a cumplir, razón por la cual deberían cancelarse definitivamente dichas negociaciones.
Los problemas que plantearía su incorporación a la Unión serian tan graves que pondrían en serio peligro su supervivencia. De producirse la adhesión, Turquía se convertiría, con sus 780.580 km2 y 84,4 millones de habitantes (2020), en el país geográficamente más extenso de la Unión y en el de mayor población (superando ya a la de Alemania). En cambio, su dimensión económica seria la de un Estado mediano-grande. En 2020 el PIB nominal de Turquía fue de 1,35billones de euros, lo que equivalía al 39% del de Alemana, al 57% del de Francia, al 78,9% del de Italia y a solo un 16,4% superior al de España.
¿Qué razones hacen aconsejable la no entrada de Turquía en la Unión? Son varias y de mucho peso. Las más destacables son las tres siguientes:
En primer lugar, existe una clara incompatibilidad entre los valores que defiende Turquía y la Unión. Turquía no comparte prácticamente ninguno de los valores del artículo 2 del TUE: no es un país árabe pero sí es un país musulmán, religión que profesa más del 95% de su población. A los 22 millones de islamista que ya residen en la Unión se le agregarían otros 80 más, lo que equivaldría a casi un 20% de su población. Inevitablemente se produciría un choque cultural entre ambas comunidades que resultaría bastante complejo resolver. Esta diferencia es esencial y es la que provoca profundos recelos en no pocos de los Estados miembros.
En segundo lugar, se plantearían problemas institucionales. El peso que tendría Turquía en las instituciones de la Unión, atendiendo a su población, se igualaría al de Alemania, superando al que tienen Francia e Italia, lo que no parece muy razonable si se toma en consideración su dimensión económica. La cuestión no es baladí, sino de la mayor importancia ya que Turquía, con el apoyo de otros tres miembros que, en conjunto, representen más del 35% de la población de la UE, podría conseguir la minoría de bloqueo en la toma de decisiones del Consejo.
En tercer lugar, con toda probabilidad se incrementaría la inseguridad en las fronteras de la Unión. Ello obedece a dos razones: la primera que, en su frontera sur, Turquía ejerce un difícil control sobre la movilidad de la población kurdistana que es muy permeable con la de Siria, Irak e Irán; y la segunda, en este caso en sus fronteras este y norte, que limita con Armenia y Georgia, respectivamente, son países muy inestables por la presión que ejerce Rusia. En fin, el ingreso de Turquía haría muy vulnerables las fronteras externas de la Unión.
Balcanes occidentales
Los Balcanes occidentales los componen Albania y los hoy Estados independientes que formaron parte de la antigua Yugoslavia. Este país tenía una extensión de 256,7 mil km2 pero, a partir de 1991, en que comenzó a descomponerse -y no de forma pacífica-, se ha dividido en siete repúblicas independientes, dos de ellas -Montenegro y Kosovo-, más pequeñas que varias de las provincias españolas.
El Consejo Europeo de Salónica, de 19 y 20 de junio de 2003, decidió incorporar a la Unión a todos los países balcánicos occidentales (Eslovenia ya lo es desde 2004 y Croacia desde 2013). Para hacerlo posible, la UE estableció, en 1999, una estrategia común de preadhesión, que se conoce como Proceso de Estabilización y Asociación (PEA), cuyo objetivo básico es el de evitar nuevos conflictos entre ellas así como fomentar sus relaciones políticas y económicas. En 2000, el PEA -que la Unión ha suscrito con cada uno de estos países- se complementó con un instrumento financiero conocido CARDS (Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation), con el fin de financiar las reformas necesarias para preparar su acceso a la Unión.
Todos los Estados de los Balcanes occidentales pendientes de ingresar en la Unión, tienen en común el de ser países pobres, con muchas deficiencias estructurales de todo orden y con distintos valores culturales. Por ello, no caminan a la misma velocidad en su acceso a la Unión: dos de ellos, Serbia y Montenegro, ya están negociando su ingreso, aunque los progresos son lentos. Otros dos, Albania y Macedonia del Norte, obtuvieron, en 2020, el plácet para iniciarlas, pero aun no lo han hecho. Finalmente, Bosnia y Herzegovina y Kosovo son los más rezagados; el primero, tras firmar el correspondiente PEA, solicitó su ingreso en 2016, que la Unión condicionó a una larga lista de reformas previas a las negociaciones; el segundo, Kosovo, que aun no ha solicitado su ingreso, merece comentario aparte.
Como es sabido, Kosovo goza de un estatus especial derivado de la guerra que, con apoyo de la OTAN, mantuvo con Serbia en 1999: actualmente se encuentra bajo la administración de las Naciones Unidas. Tras el fracaso de las negociaciones con Serbia, el gobierno provisional de Kosovo declaró unilateralmente su independencia, en 2008, con el beneplácito de EE.UU y algunos Estados de la UE. Kosovo ha logrado, por razones obvias, el reconocimiento de EE.UU. y de la mayoría de los Estados de la UE, aunque no de cinco de ellos: Chipre, Eslovaquia, España, Grecia y Rumania. Actualmente más de 100 países la han reconocido a como Estado soberano, entre lo que no están China, Rusia y Serbia, así como una buena parte de los países latinoamericanos y africanos.
Kosovo firmó con la Unión el correspondiente TEA, en 2015, pero aún no ha solicitado su adhesión. Antes tiene que llegar a un acuerdo con Serbia para normalizar sus relaciones, requisito que exige la Unión. Este territorio no debe ingresar en la Unión salvo que lo haga como parte de Serbia, con los acuerdos internos que sean necesarios –por ejemplo, como Estado asociado-. Su expeditivo método de independencia ha servido de ejemplo –y así consta en la declaración correspondiente- para que Rusia se anexione Crimea; y también fue un referente de la fallida iniciativa separatista de Cataluña en 2017. De ingresar Kosovo en la Unión en sus actuales condiciones, abriría las puertas a otras reivindicaciones separatistas en varias de las regiones de los Estados miembros. Y es bien sabido que los nacionalismos son un foco de conflictos y la negación de la construcción europea.
Ex repúblicas soviéticas
A los pocos días de la invasión de Ucrania por Rusia (24 de febrero de 2022), tres de las repúblicas que formaron parte de la URSS (Georgia, Moldavia y Ucrania), también han solicitado su ingreso en la Unión; y han pretendido que se hiciera de forma inmediata, siguiendo un procedimiento especial que, por cierto, no previsto en los tratados. Las tres tienen en común que, desde su independencia, en 1991, comenzaron virar en sus relaciones internacionales hacia occidente: hacia la OTAN, para su defensa –excepto Moldavia que es constitucionalmente neutral-, y hacia la Unión Europea en sus relaciones económicas.
El posicionamiento pro-occidental de estos tres países nunca lo ha admitido Rusia, por considerar que afecta gravemente a su seguridad así como a su tradicional influencia económica en un espacio –en particular el ucraniano- que considera como propio y vital. Por esa razón ha tratado de desestabilizar estos países por todos los medios a su alcance, incluido el militar. De hecho Rusia ha mantenido guerras con todos ellos: con Georgia y Moldavia, prácticamente desde su misma independencia; y, con Ucrania, desde 2014 (anexión de Crimea y desestabilización del Donbas) e invasión directa en 2022. Y en todos los casos ha seguido el mismo esquema: la desestabilización de partes de los territorios de los Estados díscolos en los que habita una población mayoritariamente rusa; y también ha utilizado el mismo argumento: que la población rusa estaba siendo perseguida por unos gobiernos centrales corruptos y despóticos.
Estos son los casos de Abjasia y Osetia del Sur, en Georgia; de Transnistria, en Moldavia; del Donetsk, Luhansk (ambos en la región del Donbas) y Crimea, en Ucrania. Simplificando y omitiendo, por razones de espacio muchos antecedentes históricos, el resultado final ha sido que dichos territorios se han autoproclamado, con el apoyo y reconocimiento de Rusia, repúblicas independientes.
En este contexto, Crimea merece un comentario aparte. Este territorio que había pertenecido a Rusia desde 1783, fue cedido graciosamente a Ucrania, en 1954, por el entonces presidente de la Unión Soviética, el ucraniano N. Kruschov bajo el argumento de que, al no tener Crimea frontera terrestre con Rusia, la mayor parte de sus comunicaciones y servicios los realizaba con Ucrania. Al independizarse ésta en 1991, su territorio también incluía el de Crimea. Cuando, en 2014, surgieron las desavenencias entre Rusia y Ucrania, por iniciativa de la primera, se celebró en Crimea un seudoreferéndum -el 16 de marzo de 2014- cuyos resultados le permitieron autoproclamarse, república independiente. Acto seguido, el gobierno de Crimea –con el apoyo de su parlamento- solicitó, junto con la ciudad de Sebastopol, su anexión a Rusia, lo que no ha sido reconocido por Ucrania ni por la comunidad internacional.
En conclusión, las candidaturas de Georgia, Moldavia y Ucrania, dadas sus actuales condiciones de inestabilidad política, no deben ser admitidas por el momento por la Unión. Cuando la situación política se estabilice, las cosas pueden cambiar, aunque no en la misma dirección.
Georgia, no debiera entrar en la Unión ya que no tiene ningún sentido su incorporación si no lo hace Turquía. Este pequeño apéndice territorial, en los confines de Europa con Asía, rodeado de enemigos y con fronteras inestables, se convertiría en un foco de problemas para la Unión.
Los casos los de Moldavia y Ucrania son diferentes al de Georgia. Ambos paises, una vez estabilizados políticamente, sí podrían convertirse en miembros de pleno derecho de la Unión.
Moldavia es un país pequeño (de solo 33.846 km² y con 2.618 miles de habitantes en 2020), económica y culturalmente muy ligado a Rumania y uno de los más pobres de Europa. Para la Unión, no supondría un gran problema integrarlo en su seno una vez resuelto definitivamente el contencioso con Transnitria.
Otro tanto sucede con Ucrania, en este caso un país grande en extensión (algo menos que la de Francia) y con una población de algo más de 44 millones de habitantes. Su ingreso en la Unión seria de gran interés para la misma tanto por su riqueza agrícola –en particular cereales y oleaginosas- como de materias primas minerales. No obstante, la razón fundamental para integrarlo radica en que ha demostrado, inequívocamente, su vocación europeísta: es el único país que tiene víctimas en nombre de la Unión (recuérdese la revuelta del Euromaidan de Kiev, en 2014). Actualmente Ucrania, mantiene, con gran heroísmo, una guerra contra su invasor –Rusia- que ha despertado una ola de solidaridad y de apoyo económico y militar en la Unión y en otros países.
Para que Ucrania ingrese en la Unión previamente ha de lograr su estabilidad política y un reconocimiento inequívoco de sus fronteras por parte de Rusia; y, paralelamente, reconstruirse de las enormes pérdidas físicas y de capital humano originadas por su invasión rusa.
La estabilidad política y el reconocimiento de fronteras por parte de Rusia pasa porque Ucrania declare su neutralidad -a lo que está dispuesta- y resuelva definitivamente los problemas que plantea el Donbas y Crimea. Para ello, seria necesario la convocatoria de sendos referendos con plenas garantías internacionales para que los habitantes de dichos territorios decidiesen libremente y democráticamente su futuro: bien su pertenencia a Ucrania o a Rusia.
Por lo que respecta a la reconstrucción del país, que en buena parte tendrá que realizar la Unión, los daños, en justicia, a los deberá pagar Rusia; y se podría comenzar por utilizar las reservas de divisas del Banco Central de Rusia retenidas por occidente, que ascienden a unos unos 300.000 millones de dólares.
En el caso de Moldavia, al no tener Trasnitria frontera directa con Rusia, dicho territorio habría de decidir entre permanecer en Moldavia o bien constituirse en Estado asociado, arbitrando para su acceso a la Unión una solución similar a la propuesta para Kosovo.
Una estrategia para la buena vecindad
Dos de los 10 Estados que aspiran a ser miembros de la Unión, deberían quedar fuera de la misma Georgia y Turquía. Y las incorporaciones de Kosovo y Trasnitria, debería condicionarse a que lo hiciesen de la mano de Serbia y Moldavia, respectivamente.
Para los Estados que no entren en la Unión, así como aquellos otros que siendo limítrofes, no han manifestado su intención de hacerlo, la Unión debe articular un plan de relaciones internacionales específico que resulte atractivo y beneficioso para las partes. El espejo donde mirarse es el Espacio Económico Europeo (EEE) en el que están, junto con los 27 Estados de la Unión, Islandia, Liechtenstein y Noruega. Estos tres Estados no son parte de la Unión, por lo que no forman parte de sus instituciones ni de la unión monetaria, pero sí participan en la mayor parte del mercado interior comunitario (en sus cuatro libertades económicas de circulación), así como en muchas de las políticas instrumentales.
Pretender para los restantes vecinos alcanzar un nivel de relaciones aproximado al del EEE, es muy complicado. Con todo, la Unión Europea sí debería a aspirar a conseguir el máximo posible, y sin olvidarse de Rusia. Turquía, por ejemplo, en las sucesivas revisiones que se han hecho del Acuerdo de Ankara de 1963, ya forma parte, con algunas excepciones, de la unión aduanera de la UE; los acuerdos también se han extendido a determinadas áreas de los servicios y de la propiedad intelectual, e incluso se prevé hacerlo a la libre circulación de los trabajadores, objetivo aún no logrado.
Tras la ampliación de 2004, la Unión ha intentado, aunque con pobres resultados, ofrecer un trato de privilegio a sus vecinos. Ese fue el propósito de la denominada Política Europea de Vecindad (PEV), una estrategia de desarrollo que pretendía conseguir un entorno de estabilidad política y económica en los países limítrofes del sur y del este de la Unión. Dicha estrategia, que es bilateral entre la Unión y cada país socio, sigue el procedimiento previsto por el articulo 8 del TUE, que dice así:
1. La Unión desarrollará con los países vecinos relaciones preferentes, con el objetivo de establecer un espacio de prosperidad y de buena vecindad basado en los valores de la Unión y caracterizado por unas relaciones estrechas y pacíficas fundadas en la cooperación.
2. A efectos del apartado 1, la Unión podrá celebrar acuerdos específicos con dichos países. Estos acuerdos podrán incluir derechos y obligaciones recíprocos, así como la posibilidad de realizar acciones en común. Su aplicación será objeto de una concertación periódica.
La PEV se concibe pues como un instrumento financiero de desarrollo para los países del Este europeo no miembros, los norteafricanos, los de Oriente Medio y los del Cáucaso del Sur que compartan fronteras terrestres o marítimas con la Unión. En concreto con: Argelia, Armenia, Azerbaijan, Bielorusia, Egipto, Georgia, Israel, Jordania, Líbano, Libia, Moldavia, Marruecos, Territorios palestinos ocupados, Siria, Túnez y Ucrania.
Dicho instrumento, que se nutre del presupuesto común y también puede ser apoyado por prestamos del Banco Europeo de Inversiones (BEI), proporciona, a los países seleccionados, asistencia financiera (subvenciones y préstamos) y técnica. Para ello es necesario que los beneficiarios cuenten con un acuerdo de asociación o de cooperación con la Unión. Esta fue la razón de articular dos acuerdos de asociación: la Asociación Oriental, en sustitución del anterior acuerdo de cooperación firmado con la Unión Soviética en 1989 y que agrupa a seis países que pertenecieron a la misma: tres europeos (Bielorrusia, Moldavia y Ucrania) y tres caucásicos (Armenia, Arzerbaijan y Georgia); y también la Unión por el Mediterráneo, en sustitución del Euromed o proceso de Barcelona de 1995, para los de la cuenca mediterránea no comunitaria (en ella hay países que se integrarán en la Unión, caso de los balcánicos y también otros que no se benefician de la PEV, por hacerlo de otros instrumentos: por ejemplo, Turquía o de Albania).
De la PEV y de la Asociación Oriental, la Unión excluyó a Rusia, país que, por otra parte, se mostró muy crítico con ambas iniciativas por considerar que afectaban directamente a sus intereses económicos y geoestratégicos. Como respuesta, la Federación Rusa creó, en 2010, en el marco del Tratado de la Comunidad de Estados Independientes (CEI), una unión aduanera con Biolorrusia y Kazajistan, a la que, entre otros piases, invitó a Ucrania. Inicialmente este país declinó la invitación optando por el acuerdo de asociación que le ofrecía la Unión, aunque finalmente cedió a las presiones de Rusia, lo acabó originando las revueltas que obligaron a su presidente, Viktor Yanukovich, a huir de Ucrania. Esta situación la aprovechó Rusia para la adhesión de Crimea y el inicio de la guerra en el Donbas.
Es obvio que la PEV ha fracasado en la Asociación Oriental. Además de provocar el conflicto Rusia-Ucrania, tampoco ha sido suscrita por Bielorrusia. entre otras razones por ser parte de la unión aduanera de la CEI y no ser miembro de la Organización de Comercio (OMC); y otro tanto ocurre con Armenia, que, a pesar de haber firmado el acuerdo de asociación, no se beneficia de la PEV al haber optado por la Unión aduanera de la CEI; o Azerbaiyán, que se encuentra en cuarentena en tanto no acceda a miembro de pleno derecho de la OMC. En la Unión Euromediterránea, aunque las cosas han ido algo mejor, la PEV tampoco se aplica en dos de los potenciales beneficiarios: Siria y Libia, ambos por razones bélicas.
En conclusión, la PEV puede calificarse de un importante fracaso de la Unión al conseguir justo lo contrario de lo que pretendía. El PE propone que se redefina para hacerla más flexible, más específica y más coherente con la realidad circundante. Y desde luego, añado por mi parte, cuando las condiciones políticas lo permitan, tratar de extenderla a Rusia, que comparte muchos km. de frontera con la Unión y es el caballo de la discordia.
