Se dice pronto: doce años y medio después de que 89 Diputados socialistas recurrieran una de las que comúnmente se llamaron "leyes de acompañamiento presupuestario”, el Tribunal Constitucional ha fallado y, a mi modo de ver, se ha equivocado notoriamente, al declarar que la ley recurrida no incurrió en ningún defecto (aunque más bien habría que decir “exceso”) que determine su contradicción con lo dispuesto en la Constitución.
La Sentencia, que lleva fecha de 13 de septiembre pasado, ha desestimado el recurso de inconstitucionalidad contra diversos artículos de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social que escoltó en su tramitación parlamentaria y posterior publicación en el “BOE” a la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 1999 y que, en unidad de acto, sirvió para modificar 76 leyes, 7 decretos legislativos y 6 decretos-leyes.
Con independencia de que el recurso acote algún aspecto concreto de aquella ley (como es el caso de la compensación estatal que se estableció a favor de las compañías eléctricas por los costes de transición a la competencia), se trataba de una "impugnación general" de ese instrumento normativo claramente repudiable, aunque no lo haya apreciado así la ponente, Elisa Pérez Vera, y el resto de magistrados que han pronunciado el fallo; a excepción tan sólo de uno, que entiende, como hacemos nosotros también, que el recurso debió de ser estimado.
En algunos medios se ha destacado el hecho de que el Tribunal ha juzgado la conformidad con la Constitución de una ley de la época del Presidente Aznar. Sin embargo, hay que recordar que el engendro que supusieron las leyes de acompañamiento se alumbró antes, cuando gobernaba Felipe González y con las mismas se salió al paso, eludiendo, desde luego, las limitaciones que el mismo Tribunal había referido a las leyes de Presupuestos Generales del Estado.
El desbordamiento normativo y degenerado empleo de estas últimas para regular cualquier cosa, como si fuesen vehículos de legislación ordinaria, quedó apuntado por la doctrina jurídica más solvente y también por el Tribunal Constitucional, que entendió que con tal suerte de regulación se afectaba a la seguridad jurídica, restringiendo las facultades de los parlamentarios durante su tramitación e incurriendo, en varias ocasiones, en cambios del Derecho codificado, todo lo cual representaba un flagrante descuido del contenido constitucionalmente predeterminado que dichas normas tienen (art. 134.2 y 7 CE).
Las leyes de acompañamiento presupuestario comenzaron a darse a partir de que la Sentencia 76/1992, de 14 de mayo, declarara por vez primera la inconstitucionalidad de una Ley de Presupuestos que había modificado un precepto de la Ley General Tributaria. Téngase en cuenta que la primera ley que vino a complementar otra presupuestaria no se hizo esperar mucho (fue la Ley 22/1993, de 29 de diciembre) y que, incluso, la única vez que el Congreso rechazó y devolvió al Gobierno unos Presupuestos, en 1995, abocando a una prórroga de los de ese año para el ejercicio posterior y también a las elecciones anticipadas de 1996, que darían un giro a la dirección política de España, corrieron la misma suerte las medidas fiscales, administrativas y del orden social que se habían previsto en la ley complementaria.
Pero, “quien siembra vientos recoge tempestades” y para dar la razón al dicho, la fuerza política que concibió, desde el Gobierno, esta reacción contra la jurisprudencia constitucional, tuvo que padecer después, en la oposición, la corruptela de su conformación como un instrumento para la regulación de cualquier tipo de materia, debilitando extraordinariamente las posibilidades de las minorías parlamentarias.
La Sentencia de 13 de septiembre aborda diferentes temas que merecerán, sin duda, la atención crítica de los especialistas en Derecho Constitucional y Financiero. Sin ánimo de agotar el elenco de problemas que se desprenden de ese pronunciamiento cabe, no obstante, señalar algunos de los más importantes, como son:
— La genérica constitucionalidad que se declara respecto de las leyes heterogéneas, multisectoriales o complejas, pese a que se considere criticable el empleo de esa técnica legislativa; lo que nos sitúa ante el dilema del control de calidad de las leyes y de la constitucionalidad de las mismas.
— La distinción, una vez más, entre la función legislativa y la función presupuestaria del Parlamento; aspecto que marca las relaciones entre las leyes de Presupuestos y las restantes leyes y que individualiza a las primeras (y sólo a éstas) en cuanto a los límites que, de acuerdo con la Constitución, ha de respetar su contenido.
— Los principios fundamentales que presiden el sistema democrático y su correlativo ejercicio en los trámites requeridos por el procedimiento legislativo; lo cual afecta a problemas como la bifurcación de la iniciativa legislativa y el derecho de enmienda, la admisibilidad de las denominadas "enmiendas del Senado" respecto de los proyectos legislativos remitidos por el Congreso y los eventuales vicios que puede registrar el procedimiento en lo que respecta a antecedentes que deban ser tenidos en cuenta, participación preceptiva de determinados órganos consultivos, plazos de tramitación y especialización de funciones de las comisiones legislativas permanentes de las Cámaras. Y, en relación a estos mismos temas, el sentido que adquiere el control que ha de ejercer el Tribunal Constitucional.
— La afectación que pueda darse al principio de seguridad jurídica cuando las leyes aprobadas son de contenido indeterminado y muy heterogéneo.
— La declaración de inconstitucionalidad que habría sido procedente adoptar y, en tal caso, los eventuales efectos anulatorios que podría haber conllevado y la reconducción interpretativa hacia futuros desbordamientos normativos en leyes de acompañamiento o de contenido heterogéneo.
— El específico problema del derecho de las empresas eléctricas a percibir una indemnización estatal que, aparte de que pudiera entrañar una medida que difícilmente superaría el juicio de interdicción por arbitrariedad, podría contravenir la prohibición comunitaria sobre ayudas estatales.
La sentencia ha registrado dos votos particulares, aunque sólo uno se aparta de la decisión adoptada y el otro mantiene una discrepancia de baja intensidad, motivada por la crítica, aún potencial, que figura en la fundamentación jurídica, sobre la técnica seguida aprobando este tipo de leyes, asumiendo entonces como un hecho natural que existan leyes transversales y temporales, dada la creciente complejidad del ordenamiento, aliviando la sobrecarga de decretos-leyes.
En el que firma el magistrado Aragón Reyes, no se ahorran tachas de inconstitucionalidad de las leyes de acompañamiento, a las que se califica como técnicamente defectuosas, de repudiable y deplorable práctica legislativa, perversión de los trámites procedimentales, burla de la doctrina del propio Tribunal Constitucional, de efecto descodificador del ordenamiento y que genera incertidumbre sobre la normativa vigente, vulneración del principio democrático, confundiéndolo con el principio mayoritario, y desnaturalización de la función legislativa y de la concepción constitucional de la ley que ha de permitir la efectiva participación de las minorías.
Después del fallo comentado volvemos a tener servido el edicto del pretor que se renueva cada año y que no llegó a desaparecer enteramente de nuestro sistema jurídico. Lo hizo en el ámbito estatal durante estas dos últimas legislaturas, pero no así en la mayoría de Comunidades Autónomas.
No quiero presagiar el empleo que se hará a partir del próximo 20-N de la posibilidad de aprobar estas leyes de acompañamiento. Pero, sin duda, la apuesta que no debería perder de vista el legislador futuro es la de tratar de mejorar la calidad de sus decisiones, evitando el recurso a instrumentos normativos anormales sobre los que tenga que errar después el Tribunal Constitucional.
