Domingo 16.06.2019
¿FRAUDE CONSTITUCIONAL O ELECTORALISMO?

Rajoy aprueba sus quintos presupuestos en el tiempo de descuento de la X Legislatura

La situación no tiene precedentes en democracia. Cuando el ciclo electoral ha interferido en el propiamente presupuestario, la solución siempre ha sido la de recurrir a la prórroga de los PGE.

Foto: La Moncloa
Foto: La Moncloa

Es evidente que las Cortes Generales viven desde hace unos meses en el tiempo de descuento de la X Legislatura

Cuando las Cortes Generales aprobaron, en el pasado mes de julio, los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública acordados por el Gobierno, se estaban comenzando a dar los pasos de un procedimiento prematuro de aprobación de los Presupuestos Generales del Estado para 2016, que ha terminado por resolverse en contra de los espurios intereses electorales del Partido Popular.

Aunque no se hayan convocado oficialmente aún las elecciones generales del 20 de diciembre próximo, es evidente que las Cortes Generales viven desde hace unos meses en el tiempo de descuento de la X Legislatura. Y, sin embargo, el Gobierno presidido por Rajoy Brey ha persistido en su intención y va a conseguir ver aprobada una quinta Ley de Presupuestos Generales del Estado, con la que se anticipa, para el primer año de la Legislatura siguiente, a las Cámaras que resultarán elegidas y al Gobierno que obtenga la confianza de las mismas.

La anticipación y el resultado —ver aprobadas cinco leyes de Presupuestos del Estado en los cuatro años de gobierno con una amplia mayoría absoluta— representan datos de pírricas consecuencias. El Guinness World Records no recogerá la proeza, suponiendo que en él hubiera una sección destinada a cuantificar los excesos de número y graves defectos de calidad en que ha solido incurrir la legislación española recientemente aprobada.

UNA SITUACIÓN INÉDITA EN DEMOCRACIA

Si la memoria no me falla, la situación que comentamos no cuenta con antecedentes en nuestra tradición parlamentaria. En las ocasiones en que el ciclo electoral ha interferido en el propiamente presupuestario, la solución auspiciada por los respectivos Gobiernos responsables en el uso de esa iniciativa ha sido la de recurrir a la prórroga del Presupuesto. Con ello se facilitaba que las nuevas Cámaras, constituidas tras las elecciones, se encargaran de ejercer su competencia aprobando el primero y sucesivos Presupuestos que les correspondiera.

La aprobación de los Presupuestos para 2016, por su extemporaneidad, rebasa los razonables límites de la facultad de iniciativa presupuestaria del Gobierno, pues ésta debe ser contextual con la que le corresponde ejercer al Parlamento que, después de aprobarlos, debe velar por su ejecución. Y, habida cuenta de la cercanía de los próximos comicios, lo que se promueve es la existencia de una diarquía parlamentaria sobre el Presupuesto, al corresponder a las actuales Cámaras la aprobación y a las que se constituyan tras las elecciones —cuya composición será distinta— el control de la ejecución. Además, el futuro Ejecutivo puede estar en desacuerdo con el contenido de esta Ley de Presupuestos y entonces procederá a su modificación.

La situación es de por sí significativa y merece ser comentada, como lo fue en otro tiempo la búsqueda de asideros dogmáticos con que justificar el seguir gobernando frente a un rechazo presupuestario del Parlamento. Pero eso sí, es evidente que el quinto Presupuesto de la X Legislatura no dejará una huella tan importante en la historia como lo hizo el conflicto constitucional del Estado prusiano, que enfrentó al Parlamento con el Rey y su Gobierno, a propósito de la aprobación del Presupuesto entre 1862 y 1866. Frente a la importante lección de Derecho Constitucional que esto último nos dejó, la aprobación de los Presupuestos Generales del Estado para 2016 simplemente se mueve en la línea de franca decadencia de las competencias parlamentarias frente al Ejecutivo en los asuntos financieros y, por supuesto, es representativa de la crisis de la función presupuestaria del Parlamento.

Otra vez más vuelve a hacerse evidente que estudiar el Presupuesto es penetrar en el fondo de los problemas constitucionales. Y la lógica jurídica constitucional no está hecha solamente de criterios jurídico-formales, sino también de cuestiones de poder —del «poder sobre los cordones de la bolsa» (the power of the purse)— y de su reparto entre los órganos que intervienen en la elaboración y aprobación de los Presupuestos, como acto compartido que representan, entre el Gobierno y el Parlamento.

Cuando comenzaron a tramitarse los Presupuestos para 2016, la Comisión Europea recordó que el Gobierno debía notificar y atender a su opinión antes de que se aprobaran. Unos días antes de que el Congreso ponga punto y final al procedimiento (previsiblemente el 19 de octubre), las noticias comenzaron a ir mal dadas para el Gobierno. Primero el Comisario de Asuntos Económicos y Monetarios señaló que España incumpliría el objetivo de déficit para los años 2015 y 2016. Casi a la vez, el FMI llegó a idénticas conclusiones. En lugar de amilanarse, los responsables económicos de nuestro Gobierno resaltaron la poca fiabilidad que en otras ocasiones habían tenido los pronósticos de ambos organismos. Afortunadamente, el suspense ha durado poco y los diputados y senadores populares, únicos que apoyan los Presupuestos, han podido conocer el punto de vista de la Comisión Europea antes de aprobarlos definitivamente.

LOS DATOS DE BRUSELAS DIFIEREN DE LOS DEL GOBIERNO

La Comisión, en efecto, el mismo Día de la Hispanidad, ha venido a confirmar las dudas sobre el cumplimiento de los objetivos de déficit expresadas ya en sus previsiones de primavera, y ha estimado un desequilibrio equivalente al 4,5% de déficit en 2015 y al 3,5% en 2016. Dichos porcentajes difieren de las estimaciones realizadas por el Gobierno (4,2% en 2015 y 2,8% en 2016) y resultan muy parecidos a los manejados por el FMI (4,4% y 3,2% en 2015 y 2016 respectivamente). Aunque las diferencias no sean muy grandes, lo significativo es que el déficit público continuará con nosotros hasta 2020 y, por ello, la Comisión, «a la luz de los riesgos de cumplimiento subrayados… y el hecho de que el Borrador de Plan Presupuestario no incluye las medidas actualizadas y completas de los gobiernos regionales», invita a nuestras autoridades a «remitir un Borrador de Plan Presupuestario actualizado, especificando completamente las medidas regionales, tan pronto como sea posible. El nuevo plan debe tener en cuenta esta opinión para poder cumplir con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento».

De esta manera, los Presupuestos Generales del Estado para 2016 tendrán sí o sí que resultar modificados, as soon as possible, como subraya la Comisión Europea, con independencia de los resultados que deparen las elecciones generales del 20 de diciembre. Y, lo único que queda por saber, aunque esto lo descubriremos cuando sepamos esos resultados, es si va a ser el Partido Popular, sólo o en compañía de otros, el que tendrá que lidiar con las modificaciones de sus Presupuestos, o si corresponderán hacerlas a otra u otras fuerzas políticas si son capaces de conformar una mayoría alternativa. Tertium non datur. Lo cual, dicho sea de paso, tiene que ver con la respuesta que daba Humpty Dumpty a Alicia en A través del espejo, que viene de molde para resumir la solución que tendrá que darse a los Presupuestos para 2016 aprobados en el tiempo de descuento de la X Legislatura: «la cuestión es saber quien es el que manda eso es todo».

Con la prematura tramitación de los Presupuestos Generales del Estado para 2016 ha vuelto a quedar de relieve que el derecho al Presupuesto del Parlamento constituye una enorme exageración, sobre todo en contextos caracterizados por el ejercicio de la función de gobierno contando para ello con el respaldo de una mayoría absoluta que condena al ostracismo a las restantes opciones políticas presentes en las Cámaras.

FRAUDE A LAS COMPETENCIAS PRESUPUESTARIAS DE LAS CÁMARAS

El adelantamiento del procedimiento parlamentario de aprobación de los Presupuestos solamente es pensable como solución técnica que resulte del diálogo entre las fuerzas políticas que ejercen el gobierno y las que conforman la oposición, para dar confianza sobre el estado de nuestra economía y aportar empeños para la recuperación y consolidación de nuestras finanzas públicas. Pero cuando faltan las ideas y la mutua comprensión se sustituye por la decidida imposición de los Presupuestos del Gobierno, ni siquiera avalados desde instancias comunitarias, el valor de aquéllos queda reducido a la mera propaganda, preámbulo de la que se añadirá en los próximos comicios del 20 de diciembre. Entonces, la anticipación presupuestaria arroja, más allá de una connotación técnica, un fraude a las competencias presupuestarias de las Cámaras, que agudiza su decadencia hasta situarlas como un mero servicio de registro de las decisiones alcanzadas fuera de éllas.

La aprobación de los Presupuestos —incluso cuando éstos son extemporáneos— representa un acto compartido del Gobierno y el Parlamento, donde se debe plasmar el ejercicio de la función de dirección y orientación de la política económica que corresponde al primero, así como el cumplimiento de los objetivos que contribuirían a la centralidad de las Cámaras al asegurar el control democrático de la actividad financiera pública, participar de la actividad de dirección política y controlar la asignación de los recursos públicos; en suma su competencia específica presupuestaria, que si ha de ser concebida como desdoblada de la genérica potestad legislativa será porque a su través se aprueban los Presupuestos y se controla la acción del Gobierno. Ello denota la singularidad de estas leyes, que lo son plenamente, material y formalmente, pero son también algo más: un acto directamente engarzado con el funcionamiento y concepción de los órganos políticos centrales y, por tanto, del propio Estado democrático.

Los Presupuestos, concebidos como acto de directriz política y como acto de control presuponen la coparticipación del Legislativo en las elecciones plasmadas en aquéllos por obra del Gobierno. Pero no puede haber compromiso político del Parlamento en la orientación de la política económica si no se implica al mismo al aprobar el Plan que proponga el Ejecutivo, pues los Presupuestos traducen de manera cifrada el programa político y económico del Gobierno. Es decir, que refleja una opción política tan legítima como las que discrepan de esa orientación y deben participar en el examen, enmienda y aprobación, dando sentido a la función política de las Cámaras en relación con el acto de Presupuestos.

La función presupuestaria, expresión de las recíprocas competencias del Gobierno y del Parlamento sobre dicho acto de Presupuestos, se encuentra sujeta en su concreto desarrollo a una doble temporalidad. Por un lado está la temporalidad del poder, que deriva del propio mandato parlamentario (Legislatura) de cuatro años (art. 68.4 CE) y su continuidad y permanencia, con la realización de «elecciones periódicas» (art. 23.1 CE), desde la constitución hasta la disolución de los cuerpos legislativos o la producción de una crisis de confianza en el Gobierno que depare su sustitución por los procedimientos habilitados constitucionalmente (arts. 113 y 114 CE). La duración de una Legislatura es un elemento político de primer nivel que incide directamente en la propia importancia de las Cámaras. Y, por otro lado, aparece la temporalidad del Presupuesto, ceñida a las exigencias del principio de anualidad (art. 134.2 CE), que resume la gran dimensión política y explica muchas de las vicisitudes históricas de los Presupuestos como institución financiera, estando su fundamento en el equilibrio de los poderes Legislativo y Ejecutivo y en el postulado del control de aquél sobre éste. Temporalidad presupuestaria que enlaza con el deber de presentación de los Presupuestos por parte del Gobierno dentro de un plazo (art. 134.3 CE) y que se comporta como garantía de tramitación parlamentaria de los mismos, así como con la solución (prórroga automática) para las situaciones de ausencia de un Presupuesto aprobado en plazo (art. 134.4 CE).

RAJOY SE APROVECHA DE LA 'INDETERMINACIÓN CONSTITUCIONAL'

Quien fuera Ministro de Hacienda en la transición y profesor de Derecho Financiero, Jaime García Añoveros consideraba ilógico que, por una interferencia electoral, un Gobierno «cesante» presentase «su» proyecto de Presupuestos a sabiendas de que su control quedaría en manos de unas nuevas Cámaras, compuestas por una mayoría distinta. Esto es, justamente, lo que ha sucedido con la prematura presentación y aprobación de los Presupuestos Generales del Estado para 2016, habiéndose aprovechado el Gobierno de Rajoy de la indeterminación constitucional que late en el artículo 134.3 CE.

Si el acto de Presupuestos reviste la doble connotación expuesta —acto de directriz política y de control— y está sujeta la función presupuestaria a las exigencias de tiempo motivadas por el mandato parlamentario y el principio de anualidad, no parece que pueda admitirse el ejercicio precipitado de la iniciativa en esta materia, y menos aún cuando no se ha tenido en cuenta la imbricación del ciclo presupuestario nacional en el «Semestre Europeo» de coordinación de las políticas económicas y presupuestarias de los Estados miembros, incumpliendo los compromisos de déficit y obligando a que el Parlamento que surja de las futuras elecciones tenga que volver a pronunciarse sobre la actualización de los Presupuestos que formule el Gobierno que se constituya entonces.

la función presupuestaria del Gobierno y el Parlamento se debe ceñir a los límites temporales que rigen una Legislatura y no extenderse a la siguiente

Puede que haya quien no perciba problemas de legalidad —incluso de constitucionalidad— en el proceder expuesto, pero creo que el Gobierno actual carece de la legitimidad para procurar imponer sus Presupuestos al futuro titular de esa iniciativa, cuyo signo político está por descubrir, al igual que a las Cámaras futuras que se encargarán del control de la ejecución. Obviamente, la solución no podría venir de la recomendación de que los Presupuestos Generales para 2016, aprobados ahora, resulten derogados tan pronto tengan esa oportunidad los próximos actores presupuestarios. Tampoco sería conveniente que el Ejecutivo que suceda al actual siga abusando de los decretos-leyes y se subrogue en la función presupuestaria del Parlamento.

Aunque la Constitución no lo señale expresamente en el artículo 134, la función presupuestaria del Gobierno y el Parlamento se debe ceñir a los límites temporales que rigen una Legislatura y no extenderse a la siguiente. Cuatro Presupuestos son los que, en condiciones normales, pueden aprobar las Cámaras en su mandato y esto no hace falta que figure por escrito en ningún texto normativo. Y ante una situación en la que el ciclo electoral se sobrepone al estrictamente presupuestario, la renuncia a presupuestar por el Gobierno cesante no ha de ser concebida como un fracaso o una derrota política. Antes al contrario, habría que valorarlo como un rasgo de responsabilidad y de contención frente a las Cortes Generales que se constituyan, en las que puede darse una mayoría parlamentaria distinta a la presente. Mientras tanto, la prórroga presupuestaria, tantas y a veces torticeramente utilizada con modificaciones colgadas de decretos-leyes heterogénos y carentes de presupuesto habilitante, podría haber desempeñado su rol, precisamente el que de una lectura prudente cabría extraer de la Constitución.

Pero se ha preferido hurtar al Parlamento que se constituya de su pleno dominio sobre los Presupuestos para 2016, aprobándolos y controlando su ejecución. Y en su propio provecho el partido gobernante ha logrado ahora aprobar con el voto de sus parlamentarios unos Presupuestos que parece confeccionados con los tejemanejes propios de los organizadores de candidaturas electorales. Que haya tenido que ser la Comisión Europea la que nos haya quitado las legañas y constate las carencias del plan presupuestario español tampoco infunde muchos ánimos democráticos.

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