El 20-N, más allá de una fecha que debiera colarse cuanto antes por el sumidero de la memoria, es la cita del acontecimiento electoral próximo en el que los ciudadanos dirimirán el sentido de las decisiones que habrán de tomar los responsables políticos que previsiblemente sucederán a quienes ahora ejercen la función de gobierno en España.
Más allá del número de afectados directos por el resultado de los comicios —lo cual no tiene mucha importancia, salvo para los que se dedican profesionalmente a la política y puede que se tengan que labrar una ocupación diferente—, de las elecciones surgirá un nuevo Gobierno que va a tener que lidiar, desde el primer día, con problemas sobradamente conocidos y que lejos de minorar hasta entonces, lo más probable es que vayan en aumento.
Nuestra Constitución atribuye al Presidente del Gobierno la exclusiva responsabilidad para proponer la disolución de las Cortes y fijar la fecha de las elecciones. Aún cuando ello no se ha producido formalmente todavía, sabemos desde la rueda de prensa posterior al último consejo de ministros del pasado mes de julio que el 20-N era la fecha escogida y, aunque cabía entrever ya las complicaciones que se iban a dar en el desarrollo del procedimiento presupuestario, pocos podían aventurar que la legislatura terminaría aprobando una reforma de la propia norma fundamental y con la resucitación del impuesto sobre el patrimonio.
Nada más anunciar la decisión de adelanto de las elecciones, un avezado analista político y reputado constitucionalista, Javier Pérez Royo, advertía ya que la tónica parlamentaria de los últimos cuatro meses de cada año gira alrededor de los Presupuestos Generales del Estado y que la fecha elegida por el Presidente permitiría que el Gobierno actual soslayase un debate que se podía convertir en una “falsa moción de censura”.
No tengo nada que oponer a ese planteamiento. Si acaso, añadir que con la inoficiosa y tan adelantada convocatoria no sólo se frustraba el debate envenenado de los Presupuestos para el próximo año, pues se revelaba también el desinterés en desempeñar la iniciativa presupuestaria y, por tanto, el escaso convencimiento de los actuales responsables gubernamentales en continuar siéndolo tras la cita electoral, siendo patente la imagen de deriva y sin resistencia posible al azote de los mercados.
Pero dejando aparte la anterior constatación, en los últimos días se ha recreado frívolamente un debate sobre la prórroga de los Presupuestos para 2012 que debiera hacernos pensar en la conveniencia de reformar otra vez, cuando se pueda, pero en esta ocasión para mejorar, la solución ofrecida por la Constitución ante situaciones que abocan a la falta de aprobación de las cuentas públicas. Vayamos, primero, con la impostada controversia y después con lo que se debiera cambiar.
En el último “cara a cara” que mantuvieron esta semana el Presidente Zapatero y el candidato a serlo, Sr. Rajoy, éste le replicó con siete lecciones para el futuro, entre las que se encontraba esta última: “que no se puede gobernar como llevamos haciendo en los últimos meses, solo por decreto-ley”.
Estoy totalmente de acuerdo con el aserto y ojalá que sirva para embridar la futura acción legiferante del Gobierno que surja de las elecciones, aunque lo dudo. Pero, lo curioso es que el discurso llegaba casi simultaneamente a que los consejeros de finanzas de la mayoría de Comunidades gobernadas por el PP reclamasen del Gobierno justamente lo contrario, es decir, que éste dictase un (nuevo) decreto-ley prorrogando los Presupuestos Generales del Estado, y que el responsable de comunicación de ese partido tachase de irresponsable "dejar a España sin proyecto de presupuesto para el año que viene y sin prórroga de presupuesto cuando, según todos los indicios, se avecina una nueva tormenta económica". Desde el Gobierno, su portavoz aducía informes de la Abogacía del Estado para fortalecer la renuncia a decretar en estos momentos la prórroga, evitando condicionar las decisiones de política económica del Ejecutivo que surja del 20-N y que, presumiblemente, estará operativo a partir del 14 de diciembre.
¡El mundo al revés! El candidato —y destacado miembro de los gobiernos de Aznar, que establecieron la marca de decretos-leyes dictados (127 en dos “legislaturas populares”, frente a los 103 de las siguientes dos “legislaturas socialistas”)— critica que se gobierne por decreto-ley, aunque sus partidarios promueven que se adopte ya otro más. La oposición que critica las decisiones del Gobierno, lo cual está muy bien y casa con su labor, quiere que éste siga decidiendo y que prorrogue ya los Presupuestos, pese a que falten todavía tres meses hasta que expire el ejercicio. Y en la trifulca, quien no estudió derecho presupuestario (lo cual no hace falta, desde luego, para prosperar en la política y llegar a ser ministro) aprobaría el examen sobre la regulación que de la prórroga efectúa la Constitución, mientras que quién se licenció en Derecho y debería conocer lo que señala la primera norma, hoy engrosaría las filas de suspensos en esa materia menor de nuestros planes de estudio.
En todo caso, lo sorprendente es que se haya impuesto en círculos políticos, económicos y periodísticos, con una naturalidad pasmosa, el argumento de que para prorrogar los Presupuestos es necesario un decreto-ley. Por el contrario, la Constitución no requiere para nada ese instrumento normativo excepcional, pues la prórroga tiene carácter automático si se produce la causa determinante de la misma: “si la ley de presupuestos no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente”. Claro está, que una cosa es que los Presupuestos se prorroguen simplemente y otra bien distinta es que las condiciones del Presupuesto prorrogado se pretendan modificar y para ello se acuda, como ya ha sucedido en varias ocasiones, a la figura del decreto-ley.
La prórroga presupuestaria, aparte de servir para remediar las situaciones en que las Cortes no han podido aprobar el Presupuesto para el año siguiente, tratando así de asegurar la continuidad de las funciones y principales servicios públicos, confiere una importante ventaja a los Gobiernos, sobre todo en coyunturas en que las fuerzas políticas que los sustentan no cuentan con clara mayoría parlamentaria. La prórroga se desenvuelve, entonces, como un valioso salvoconducto frente al “hambre presupuestaria” a que podría conducir un Parlamento renuente a aprobar el plan anual de ingresos y gastos del Estado. Y, por ello mismo, la prórroga automática que diseñó nuestra Constitución se añade a las limitaciones del derecho de enmienda y de control parlamentario sobre los Presupuestos, resultando la solución más condescenciente con Gobiernos morosos en la presentación del proyecto a las Cámaras o confrontados con las mismas.
En los años que van desde que se aprobó la Constitución, la prórroga presupuestaria ha sido el común desenlace de situaciones bien distintas. A élla se ha llegado cuando ha habido una presentación tardía del proyecto de Presupuestos por haberse celebrado unas elecciones (por ejemplo, en 1979 y 1989); también cuando el Congreso rechazó y devolvió al Gobierno el proyecto de Presupuestos (lo que sucedió en 1995); asimismo cuando ejecutivos autonómicos con debilidad parlamentaria retiraron de la tramitación el respectivo proyecto para evitar que el Presupuesto lo conformase la oposición (así fue en 1989 en Aragón y en 1995 en la misma Comunidad y también en Andalucía) y hasta cuando igualmente gobiernos regionales absolutamente irresponsables prefirieron decantarse por no presentar el proyecto de ley (País Vasco en 2001, Aragón en 2003 y Baleares en 2011), augurando el frontal rechazo del Parlamento.
La prórroga se ha convertido así, más allá de la previsión constitucional, en una alternativa disponible al antojo del Gobierno de turno, lo que conduce al Parlamento, a ejercer de mero convidado de piedra, dado lo poco perceptible de su incidencia en materia presupuestaria y acentuando su posición subalterna en dicho ámbito.
Para remediar esa situación, de más enjundia que la atribución concreta de la responsabilidad de la prórroga para 2012 —y que sólo puede recaer sobre el Gobierno que surja de las elecciones del 20-N—, habría que llevar a la norma fundamental un sistema distinto, que limitase el número y extensión temporal de la prórroga, como hacía el Anteproyecto de Constitución, y que estuviese vinculado necesariamente a la presentación del proyecto de ley de Presupuestos si se quiere disponer de esa vía provisional de financiación de las partidas prorrogadas, acabando con el descaro actual que subordina el ejercicio de competencias parlamentarias sobre el Presupuesto.
Por el momento, el aprobado y el suspenso en derecho presupuestario está servido. Las elecciones marcarán otra calificación mucho más importante.
