La política fiscal es la rama perteneciente a la política económica que se centra en la obtención (ingresos públicos) y redistribución (gasto e inversión pública) de los recursos con los que cuenta un Estado. Entre los principales objetivos de la política fiscal se encuentran el de estabilizar la economía mediante políticas contracíclicas, cambiar la estructura económica del país dirigiendo las inversiones, el gasto público y la política tributaria a unos determinados sectores, y el de garantizar una distribución más justa y equitativa de la riqueza mediante la intervención sobre la distribución primaria del ingreso.
Es este último objetivo el que toma una especial importancia en América Latina, región que sigue siendo la más desigual del mundo. No es que los demás no tengan importancia sino que, teniendo en cuenta las características estructurales de la distribución del ingreso en la región, los mecanismos con los que nos dota la política fiscal adquieren una mayor relevancia, si cabe.
La carga tributaria promedio en América Latina y el Caribe en el periodo 2010-2015 fue del 19,8 %, frente al 38,5 % que registraron, en promedio, los primeros 15 países que formaron parte de la Unión Europea
Sin embargo, a partir del reciente informe publicado por la Comisión Económica de América Latina y el Caribe (CEPAL) bajo el título “La ineficiencia de la desigualdad”[1], se concluye que la política fiscal no reduce la desigualdad en la región. Esto se debe a que la capacidad que tiene la política fiscal para reducir la desigualdad depende directamente de la composición y la cuantía de los ingresos fiscales. Los ingresos fiscales se obtienen principalmente por dos vías: 1) mediante la recaudación tributaria, generalmente en forma de impuestos o, 2) a través de la recaudación no tributaria -en el caso de la región latinoamericana destacan los ingresos provenientes de actividades ligadas al petróleo, gas o minería-.
La recaudación tributaria tiene la ventaja de ser menos volátil que los ingresos que dependen de los precios de las materias primas (que se negocian en los mercados internacionales), sin embargo, los impuestos suelen ser demonizados, más aún en procesos electorales. La realidad es que la carga tributaria promedio en América Latina y el Caribe en el periodo 2010-2015 fue del 19,8 %, frente al 38,5 % que registraron, en promedio, los primeros 15 países que formaron parte de la Unión Europea (UE). Por su parte, el promedio de la carga tributaria en los países de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) para el periodo 2010-2014 fue del 33,3 %. Con estos datos publicados por la CEPAL queda claro que las diferencias en la carga tributaria de los países de la región y los países desarrollados es muy alta, y refuta aquellas tesis que pregonan que las causas de la pobreza y la desigualdad en la región son resultado del pago de unos impuestos elevados.
El segundo gran determinante de la capacidad redistributiva que tiene el Estado a partir de la política tributaria viene determinado por la composición de los impuestos. En el caso de América Latina y el Caribe, según el citado Informe, la gran diferencia entre el poder redistributivo de la política fiscal en la región y la de otras economías desarrolladas está causado por el poco peso que tienen los impuestos directos en la composición de la carga fiscal. Los ingresos que se obtienen a partir de los impuestos directos tienen capacidad redistributiva, debido a que consideran el poder económico de la persona física o jurídica a la que gravan.
El mayor problema en los países de la región se encuentra en la carga del impuesto sobre la renta que, en promedio, es del 1,4% frente al 8,4% de los países de la OCDE y del 10% de los países de la Unión Europea. Por tanto, el mantra neoliberal de que para poder competir en los mercados internacionales es necesario reducir los impuestos directos se demuestra falso. Además, el mismo generalmente se utiliza para reducir las cargas fiscales de los que más ganan, cayendo la principal carga sobre la población que tiene un salario cercano al promedio.
La otra gran diferencia en la composición de la carga tributaria de la región se refiere a la escasa participación de los impuestos sobre el patrimonio. Estos impuestos sobre el patrimonio son altamente progresivos y han encontrado siempre fuerte resistencia en los sectores más acaudalados. Un reciente caso lo tenemos en Ecuador, donde la oligarquía económica se movilizó para tratar de impedir la aprobación del impuesto sobre las herencias y consiguió tumbar el impuesto sobre las ganancias extraordinarias. En datos, el peso de la recaudación tributaria proveniente de impuestos sobre el patrimonio en el periodo 1990-2014 fue para América Latina, en promedio, del 0,8% respecto al PIB. Por su parte, en los países de la OCDE, en este mismo periodo, fue del 1,9%. Nuevamente, tenemos unas cargas tributarias inferiores en la región.
Esto hace que las diferencias en la cuantía (carga fiscal) y en la composición (primando los impuestos indirectos frente a los directos) reduzcan sustancialmente la capacidad redistributiva que tiene el Estado a través de la utilización de la política fiscal. En la última década se hicieron grandes esfuerzos en países como Brasil, Argentina, Bolivia y Uruguay, donde las cargas fiscales son más altas que el promedio, y esto los llevó a avanzar fuertemente en la lucha contra la pobreza y la desigualdad. Sin embargo, los avances que se produjeron en años anteriores están ahora en peligro debido a las políticas de ajuste y el deseo de reducir el déficit fiscal vía gastos, mediante políticas de austeridad que tienen fuerte impacto en la población con menos recursos. Además, estas políticas se han mostrado, a la larga, ineficaces y con un fuerte impacto en el aumento de la desigualdad.
El camino hacia la equidad en América Latina y el Caribe aún sigue siendo largo y, para no desandar el camino andado hasta ahora, es necesario consolidar y profundizar los avances en materia fiscal, incrementar el peso de la imposición directa frente a la indirecta, mejorar la eficiencia de las transferencias del Estado y los sistemas tributarios, y eliminar la fuerte evasión fiscal. Para la lucha contra la desigualdad es fundamental recuperar, con todas sus posibilidades, la política fiscal y otorgar al Estado el peso necesario para corregir todos los desequilibrios e ineficiencias que tiene como norma el mercado.
Artículo escrito por Sergio Martín-Carrillo. Fuente: Celag
[1] CEPAL (2018). La ineficiencia de la desigualdad. Trigésimo séptimo periodo de sesiones de la CEPAL. La Habana, 7 y 8 de mayo de 2018. https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/43442/S1800059_es.pdf?sequence=6&isAllowed=y
