Es de general conocimiento que la crisis financiera y de la deuda soberana del 2010 generó una respuesta extremadamente hostil frente al sector público, con indicaciones directas de reducir sus efectivos, disminuir sus retribuciones y recortar el gasto de servicios públicos y sociales. La sucesivas normas desde el 2010 al 2013 sobre este tema -dejando de lado las que actuaron sobre el sistema de seguridad Social y en especial el sistema de pensiones- generaron cuantiosos daños a la estructura básica del Estado social, que en lo que respecta a la asistencia sanitaria se han puesto trágicamente de manifiesto con la saturación de la sanidad pública e inestabilidad laboral como consecuencia de la pandemia del Covid-19, pero que se ha proyectado también sobre la estrategia de privatizaciones de los servicios socio-sanitarios, el bloqueo de la ley de Dependencia y tantos otros daños de los que nadie quiere hoy responsabilizarse políticamente.
La actuación pública del Estado en tanto que organizador social, fue considerada antitética con el desarrollo económico que requería la recuperación frente a la crisis. Era el sector privado el que debía, con la máxima ayuda estatal por supuesto, despegar y lograr el restablecimiento de un marco económico en el que se habían profundizado las desigualdades pero en el que la creación de riqueza se debía confiar a un modelo productivo de bajos salarios y sectores de mano de obra extensiva, como la construcción, el turismo y la hostelería, subsidiados por el poder público, y donde la industria decaía junto con la investigación. Sólo en el 2018 se pudo volver a alcanzar la cantidad invertida en investigación diez años antes, 14.946 millones de euros, una cifra semejante a la de 2008 (14.701). Ha sido el sector privado el que ha impulsado este crecimiento, invirtiendo la tendencia de hace una década, en la que el empuje en I+D+i venía del sector público. En el 2018, ultimo año del dominio político de la tendencia conservadora, el porcentaje de investigación pública era del 2,3%, tras un brusco decrecimiento operado entre el 2011 y el 2013, como pudimos sufrir en primera persona las Universidades públicas en aquellos aciagos períodos.
El recorte y la congelación salarial de los empleados públicos se unió a la tasa de reposición cero y la paralización de cualquier oferta pública de empleo, la ruptura de un compromiso fundamental del Estatuto Básico del Empleo Público que fue avalado por el Tribunal Supremo, como por otra parte el Tribunal Constitucional lo haría también con todas las restricciones que en nombre de la crisis se efectuaron sobre los derechos a la negociación colectiva de trabajadores y funcionarios, frente a lo que sin embargo había sucedido con los Tribunales constitucionales italiano y portugués, que establecieron algunas cautelas relevantes a esta actividad legislativa degradatoria de los derechos de los empleados públicos. El alineamiento pleno de la jurisprudencia constitucional y contencioso-administrativa con los impulsos del poder político en el recorte del gasto público y el deterioro de los derechos colectivos y del empleo estable, es una característica muy señalada del proceso de desestabilización del empleo público como consecuencia de la crisis financiera en España.
La discusión entre los expertos se centra en la propuesta que sugiere el propio TJ, es decir, la idoneidad de una indemnización disuasoria, no limitada a la que se fija por despido improcedente, abriéndose a la posibilidad de una adicional por daños morales
Un efecto directo de estas políticas del derecho ha sido la precarización del empleo público. En general, puede decirse que el altísimo porcentaje de contratados temporales constituye el rasgo distintivo -y odioso- del mercado de trabajo español: según la EPA, un 26,1% de los trabajadores españoles -4,4 millones sobre 16, 9 millones de asalariados- en el cuarto trimestre del 2019 tenían un contrato temporal. Urge un pacto social y político que reaccione eficazmente frente a la precarización del empleo, que acaba arruinando la efectividad del derecho al trabajo y vacía de contenido el mandato constitucional que obliga a los poderes públicos a la realización de una política de pleno empleo.
Pero esa temporalidad también está muy arraigada en el empleo público, lo que en principio resulta plenamente contradictorio, salvo que se interprete su presencia en razón de las circunstancias reseñadas que han hecho de él -y de los servicios públicos esenciales para la ciudadanía- uno de los blancos centrales de las políticas de recorte neoliberal que han sido el eje de la acción de gobierno desde la crisis del 2010 hasta la moción de censura contra el gobierno Rajoy en el 2018.
Recientemente, la ministra de Política Territorial y Función Pública, Carolina Darias, ha presentado en su comparecencia ante el Senado el 4 de junio pasado, los datos sobre el empleo público actuales, que son muy relevantes.
En efecto, los casi 2,6 millones de empleados públicos se distribuyen así:
Son datos muy significativos, no solo porque denotan que la acción pública reposa fundamentalmente sobre las CCAA, sino porque muestran que el nudo de la precariedad se sitúa precisamente en este nivel regional, sin que las administraciones estatal y en menor medida municipal tengan este problema, posiblemente porque en el nivel local ha funcionado fuertemente el mecanismo de la externalización de servicios a través de las vías de la concesión y contratación administrativa a otras empresas mediante el recurso a lo que se llama privatización de los servicios, de su titularidad o de su gestión. Es inconcebible que las CCAA mantengan una tasa tan alta como insostenible de temporalidad del personal a su servicio y que no hayan reaccionado frente a ésta. Un problema de precariedad que se extiende a la Universidad, con 18.395 temporales y una tasa de temporalidad de un 44%. Y en general, a los sectores donde más actúa la temporalidad que son los de la sanidad, la educación y la justicia.
La ministra ha expresado la necesidad de ir revirtiendo esta situación, que ha generado además una fuerte contestación por parte del personal interino y eventual que ha llegado hasta el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Las propuestas que hizo en el Senado se resumen en dos, de un lado, la ampliación un año adicional (hasta el 31-12-2021) para permitir una ejecución completa de la Oferta Pública de Empleo en los términos pactados en el Acuerdo para la Mejora del Empleo Público y las condiciones de trabajo, y, en segundo lugar, una reforma del Estatuto Básico del Empleo Público (EBEP) que no solo proceda a limitar la utilización de la contratación temporal y su encadenamiento, reformulando en términos estrictos las prohibiciones y sanciones que señala la Directiva sobre contratos temporales fruto del Acuerdo Marco Europeo, sino también que permita encontrar una solución compatible entre las sentencias europeas y las exigencias constitucionales nacionales; entre el reconocimiento del trabajo realizado y el principio de mérito y capacidad.
Los objetivos parecen claros, pero hay que tener en cuenta que se lanzan en el contexto de la larga conflictividad sobre los abusos en la contratación temporal y la interinidad, que incluso obligó al Ministerio de Trabajo, ante la presión sindical, a crear una Comisión de Trabajo que reaccionara frente a la Sentencia Porras del TJ que incidía directamente sobre la contratación temporal irregular en España, la cual elaboró unas conclusiones provisionales en febrero del 2017 -que en su composición mayoritaria recomendó esperar a que el Tribunal de Justicia cambiara su jurisprudencia- y que en general se ha beneficiado de la ausencia de regulación coherente para mantener una situación inaceptable de precariedad, en este caso en el empleo público. Las esperanzas puestas en la STJUE de 19 de marzo de 2020, comunicada en el comienzo del confinamiento derivado del Covid-19, caso Sánchez Ruiz y Fernández Álvarez, ambos personal estatutario contra la Comunidad de Madrid, respecto de la posibilidad de obtener la fijeza tras un largo período de interinidad y de encadenamiento de contratos, han sido defraudadas por la misma ya que “si se permitiera a los tribunales nacionales sancionar el abuso reconociendo en el caso concreto un puesto fijo al personal temporal, esto tendría graves consecuencias para el acceso a la función pública en su conjunto y pondría seriamente en cuestión el objetivo de los procesos de selección. En primer lugar, las personas que hubieran superado un proceso selectivo, pero que aún no hubieran recibido un nombramiento para ejercer sus funciones con carácter permanente, serían tratadas del mismo modo que aquellas que no hubieran participado en ese proceso o que no lo hubieran superado. Además, apenas sería posible tomar debidamente en consideración la diversa duración del uso abusivo y los méritos adquiridos por el interesado”.
La STJUE de 19 de marzo del 2020 sin embargo, es especialmente dura en la constatación del abuso en la contratación temporal que se produce en el sector público en España, y ha generado comentarios extensos y muy interesantes. Como siempre, el que efectuó Eduardo Rojo es valiosísimo (El TJ refuerza los derechos del personal interino), y el mismo recopiló las glosas que consideró más relevantes en otra entrada de su siempre imprescindible bitácora 'A vueltas con la limitada estabilidad del personal interino'.
Pero posiblemente lo que es más conveniente ahora es ir adelantando propuestas que puedan suponer el cambio ineludible en el EBEP que remedie las situaciones de temporalidad que se arrastran desde hace demasiado tiempo en el empleo público y que, como hemos visto, se localizan fundamentalmente en el de las diferentes Comunidades Autónomas. Convocar en plazo y forma la Oferta Pública de Empleo, puede ser, como dice la mencionada Sentencia del TJ, una medida válida “para “prevenir los abusos derivados de la utilización de sucesivos nombramientos de duración determinada a la espera de que dichas plazas se provean de manera definitiva”, pero deja de ser adecuada “para prevenir la utilización abusiva de contrataciones o nombramientos de duración determinada, siendo así además que su incumplimiento no implica perjuicios negativos para el empleador”, y por tanto “ no parece constituir una medida suficientemente efectiva y disuasoria para garantizar la plena eficacia de las normas adoptadas en aplicación del Acuerdo Marco sobre contratación temporal”.
La discusión entre los expertos se centra en la propuesta que sugiere el propio TJ, es decir, la idoneidad de una indemnización disuasoria, no limitada a la que se fija por despido improcedente, abriéndose a la posibilidad de una adicional por daños morales, lo que en cualquier caso requeriría una modificación legislativa, que en la reflexión de la sentencia parece configurarse como el mecanismo de sanciones efectivo y disuasorio que el Acuerdo Marco y la Directiva imponen. También aquí el modo de calcular la indemnización, basado en la antigüedad del trabajador, su tope en los 24 meses en el caso del despido improcedente, y la peculiaridad que puede revestir cada supuesto, exige una reconsideración de los instrumentos resarcitorios en el caso de la extinción de la relación de servicios, que sin duda se deberá plantear con carácter general también en la futura regulación laboral largamente solicitada y renombrada.
Mientras tanto, la precariedad en el empleo público es un elemento retardatario en la consecución de un empleo de calidad adecuado a la prestación de los servicios indispensables para nuestra sociedad, cuya posición se ha revalorizado fuertemente con la crisis sanitaria derivada del Covid-19. Pensar en la estabilización progresiva del personal es urgente, no se pueden mantener entidades públicas que sostienen servicios fundamentales, como las que componen las Comunidades Autónomas, con porcentajes de temporalidad casi diez puntos superior a la ya abultada tasa de temporalidad general; no es posible que un 44% del personal universitario sea temporal. Hay que integrar esta situación inadmisible en un proyecto general que se plasme en un gran acuerdo social contra la precariedad en el empleo, y que se vertebre en las medidas centrales de la reconstrucción económica y social que se debe poner en pie en el período post-pandemia.
