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jueves 19/5/22

Con la ajustada votación para convalidar el Real Decreto-Ley 6/202, de 9 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes en el marco del Plan Nacional de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la guerra en Ucrania, el Gobierno ha estado a punto, otra vez, de perder una votación importante en el Congreso de los Diputados por causa, nuevamente, de la postura de Esquerra Republicana.

La mejor fórmula (y además relativamente rápida) para fortalecer la gobernabilidad en España sin llegar a una dificultosa reforma constitucional puede ser la reforma de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General, la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, que necesita sólo mayoría absoluta del Congreso de los Diputados

El peligro ha vuelto a aparecer tras el milagroso voto equivocado del Diputado “casadista” Alberto Casero, pero el hecho de que Esquerra sea un partido siempre presionado (cuando no extorsionado) por Puigdemont y por la CUP, no sirve de consuelo. Cuando las votaciones en un Parlamento se pierden o se ganan por un solo voto y cuando una Cámara se va deshilachando con la aparición de partidos o coaliciones de uno o dos escaños, el régimen político donde se dan estos fenómenos puede entrar en crisis de gobernabilidad.

Desde la Tercera República francesa se sabe que los sistemas electorales hiperproporcionales dan como resultado unos Parlamentos muy fragmentados que dificultan la formación de Gobiernos y, cuando se produce el milagro de la formación de un Gobierno, sigue pesando la dificultad de gobernar día a día por falta de apoyo parlamentario para la aprobación de Leyes y para acordar programas políticos. En España estamos llegando a esa situación.

La gobernabilidad es un valor democrático de primera categoría (Javier García Fernández: “La gobernabilidad como valor democrático y constitucional”, Sistema Digital, 22 de junio de 2016, y “Como alcanzar la gobernabilidad en el sistema multipartidista”, Sistema Digital, 11, 17, 24 y 31 de julio de 2019).

Pero para alcanzar la gobernabilidad en un régimen político ya asentado, que ha ido sufriendo mutaciones relevantes por la transformación del sistema de partidos, puede ser conveniente modificar la Constitución para introducir cambios en el modo de elección del Gobierno y de su Presidente, en las facultades del Parlamento y en el sistema electoral.

En España hoy es prácticamente imposible la reforma constitucional, pero no deberíamos renunciar a la búsqueda de fórmulas jurídicas que contribuyeran a dar estabilidad al Gobierno frente al juego de francotiradores parlamentarios que bien por visiones tacticistas muy cortas (como Esquerra Republicana o incluso Ciudadanos), bien por cálculos localistas (de los que es maestro el Partido Nacionalista Vasco, siempre empeñado a proporcionar a los habitantes de las tres Provincias vascas algún beneficio superior a la media que disfrutan los restantes españoles) se han especializado en poner en un brete a los Gobiernos.

El tema no es intrascendente. Tras la ajustadísima votación en torno a la convalidación del Real Decreto-Ley 6/202, de 9 de marzo, la idea de pedir mayor gobernabilidad en el sistema político va teniendo cada vez más fuerza. Así se reflejó en el editorial “Sobre la gobernabilidad de España” de La Vanguardia de 1 de mayo de 2022, donde se manejan muy bien los datos presentes (posición todavía beligerante del Partido Popular de Núñez Feijoo, presión de Vox sobre el Partido Popular, grietas en el bloque que apoyó la investidura del presidente Sánchez en 2020).

La mejor fórmula (y además relativamente rápida) para fortalecer la gobernabilidad en España sin llegar a una dificultosa reforma constitucional puede ser la reforma de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General, la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, que necesita sólo mayoría absoluta del Congreso de los Diputados.

Al no poderse reformar fácilmente la Constitución, la modificación tiene que moverse dentro del sistema electoral que establece ésta (número de escaños, tipo de circunscripción electoral, modalidad del sufragio y fórmula electoral), pero hay margen para el cambio porque los preceptos constitucionales que regulan esta materia (los artículos 68 a 70) son lo suficientemente abiertos como para poder llevar a la legislación electoral algunas determinaciones que ayuden a consolidar la gobernabilidad.

En algunos países europeos hay o ha habido fórmulas que han contribuido a la formación de mayorías parlamentarias de cierta solidez. En Alemania el sistema electoral combina la fórmula mayoritaria en 299 circunscripciones uninominales con la fórmula proporcional de ámbito regional (Land), pero esta doble fórmula no ofrece resultados definitivos, como se vio en Alemania donde las dos últimas elecciones al Bundestag (2017 y 2021) dieron lugar a una Cámara fragmentada que obligó a constituir Gobiernos de coalición.

Más interesante si se persigue el fin de asegurar la gobernabilidad era el sistema electoral de Grecia que se suprimió en 2016 aunque todavía se aplicó en 2021. En este país se repartían 238 escaños en 48 circunscripciones plurinominales y 12 escaños se atribuían en una circunscripción única nacional. Pero, además, el partido ganador (siempre que no fuera una coalición) obtenía cincuenta escaños que reforzaban a la mayoría. Sin embargo, en 2016 se volvió a un sistema proporcional que por falta de votos suficientes en el Parlamento todavía no se pudo aplicar en las elecciones de 2019.

En Italia el sistema electoral de ambas  Cámaras se reparte entre un 61 % de los escaños que se eligen en circunscripciones pluripersonales por sistema proporcional y un 37 % de los escaños se eligen por sistema mayoritario uninominal. En total se eligen por sistema mayoritario 232 Diputados (sobre 630) y 118 Senadores (sobre 315).

Todas las fórmulas mixtas de algunos países europeos nos muestran que la búsqueda de la gobernabilidad y el evitar los bandazos que suelen provocar los sistemas mayoritarios uninominales, es una constante. Es verdad que en una parte de Europa occidental (especialmente las Monarquías parlamentarias escandinavas y del Benelux) la cultura de los Gobiernos de coalición está muy asentada, y por ende la gobernabilidad se obtiene no a través de los sistemas electorales (que suelen favorecer la dispersión en muchos partidos pequeños) sino a través de la práctica de coaliciones multipartidistas; pero este no es caso de los países latinos donde probablemente sea necesario reforzar la gobernabilidad a través de algunos cambios en la fórmula electoral.

Regresando a España, antes veíamos que es posible reformar la fórmula electoral sin modificar la Constitución siempre que se mantengan los elementos del sistema electoral que ésta contiene. A mi juicio, la clave está en una circunstancia que aparece en las primeras palabras del artículo 68.1 de la Constitución:

“El Congreso se compone de un mínimo de 300 y un máximo de 400 Diputados”. En esta expresión puede estar la vía de reforma hacia la gobernabilidad.

Como la Constitución atribuye a la Ley electoral la determinación del número de Diputados en la horquilla que va desde trescientos hasta cuatrocientos (la Ley electoral ha determinado que son 350), la reforma podría consistir en aumentar el número de Diputados hasta 400 y reservar los nuevos 50 Diputados al partido, federación, coalición o agrupación de electores que hubiera obtenido más escaños. Se trata, y no hay por qué negarlo, de la prima al partido más votado.

Pero una prima que permite a ese partido gobernar, con suficiente mayoría parlamentaria, no como propone Núñez Feijoo, quien pide otorgar el Gobierno al partido más votado, pero no le proporciona instrumentos prácticos para gobernar y tener una mayoría razonable en el Parlamento.

Dicho en pocas palabras, si queremos garantizar la gobernabilidad debemos acudir a la prima al partido que obtenga más escaños, de modo que se le proporcione los instrumentos necesarios para gobernar.

Esta propuesta tendría también otras ventajas, pues daría a las candidaturas un aire más nacional, compatible con el aire local que inevitablemente tienen todas las candidaturas de las Provincias. Permitiría organizar candidaturas con especialistas y profesionales que darían más músculo al Congreso de los Diputados, al que podrían llegar profesionales con especialización más particularizada que los Diputados seleccionados por las Agrupaciones territoriales que no siempre están garantizados en los partidos.

Por otra parte, daría al trabajo parlamentario una visión menos localista de los problemas nacionales, visión que a veces falta actualmente algunos de los Diputados y Senadores que en ocasiones se dejan llevar por la dimensión territorial de los problemas políticos. Visión que les proporciona más visibilidad en los medios de comunicación social de su Provincia.

Todo alto cargo de la Administración General del Estado sabe por experiencia lo difícil que es explicar a algún Diputado o Senador que las peticiones que le formula no siempre encajan con la estrategia nacional del Gobierno. Este problema, con una cincuentena de Diputados en una circunscripción nacional no desparecería, pero podría diluirse. Aunque evidentemente el fin de la reforma no es “deslocalizar” a los Diputados, sino asegurar que el Gobierno pueda gobernar con suficiente mayoría.

En conclusión, la prima al partido que ha obtenido más escaños no vulnera la Constitución y, al contrario, refuerza la gobernabilidad del Estado que es un valor que subyace en el artículo 9.2 de la misma cuando encarga a los poderes públicos promover la libertad y la igualdad de las personas, que después de todo se alcanzan cuando se dan condiciones de gobernabilidad

Por otra parte, esta reforma liberaría al Gobierno de la Nación de la constante presión de los partidos locales, que han aprendido (desde el Partido Nacionalista Vasco a Teruel Existe) a poner precio a cada uno de sus votos. Día a día, los partidos locales negocian un precio con el Gobierno de turno y sólo después votan.

Para alcanzar este objetivo sería fácil reformar el Capítulo III del Título II de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General. Este Capítulo, que regula el sistema electoral para la elección del Congreso y del Senado, debería reformarse en su artículo 161, para prever la circunscripción nacional. También habría que reformar el artículo 162 que fija el número de Diputados para aumentarlo a 400 y el artículo 163 para añadir el reparto mayoritario plurinominal de la circunscripción nacional. La reforma de los artículos 161, 162 y 163 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General podría reenfocar y hacer más operativa la política española, y sólo necesita 176 votos.

Llegados a este punto, resulta inevitable preguntarse por la constitucionalidad de una circunscripción nacional para la elección del Congreso de los Diputados, aun con carácter parcial y complementario de las circunscripciones provinciales. Es decir, una circunscripción o distrito nacional ¿puede ser contraria al mandato del artículo 68.2 de la Constitución que establece que la Provincia es la circunscripción electoral para el Congreso de los Diputados?

Una interpretación excesivamente literal de este artículo 68.2 de la Constitución podría llevar a una respuesta afirmativa, esto es, se entendería que la Provincia es la única circunscripción electoral del Congreso de los Diputados, a salvo la excepción de Ceuta y Melilla. Pero una interpretación sistemática y teleológica de todos los elementos que en la Constitución configuran el sistema electoral del Congreso de los Diputados permite llevar fundamentadamente a otra conclusión.

Conviene empezar por analizar lo que ordena y lo que no ordena el mencionado artículo 68.2 de la Constitución. Este precepto establece uno de los principales elementos normativos de un sistema electoral, a saber, el tamaño de la circunscripción plurinominal. Lo que la Constitución establece es que las circunscripciones no sean infraprovinciales y lo establece en forma tan tajante porque la circunscripción infraprovincial fue la fórmula histórica del sistema electoral hasta incluso la Segunda República (el denominado “Distrito” que agrupaba varios Municipios dentro de una Provincia).

Apurando la interpretación, este artículo 68.2 prohíbe también la circunscripción regional y la circunscripción nacional. La primera sería ab initio inviable porque la Constitución no contiene un mapa de las Comunidades Autónomas. La segunda sería imposible para un país de la extensión de España. Por consiguiente, lo que en tonos tajantes establece el artículo 68.2 de la Constitución es un mandato negativo fundado en precedentes históricos; es decir, la circunscripción no puede ser el viejo Distrito plurimunicipal, sino la Provincia.

Ahora bien este mapa provincial, fijado por la Constitución con cierto vigor, admite modulaciones para asegurar la consecución de otros elementos normativos del sistema electoral que la Constitución también contiene. Ya en 1981 el Tribunal Constitucional (sentencia 40/1981, de 18 de diciembre) señaló que con el sistema electoral se trata de asegurar una representación si no matemática, al menos lo más ajustada a su importancia real, y con ello vino a sugerir que los objetivos de representatividad que han de alcanzarse mediante el sistema electoral nunca se pueden fundar en factores rígidos.

Tan importante como la circunscripción como elemento normativo del sistema electoral es la fórmula electoral establecida, que tradicionalmente se divide en fórmulas mayoritarias y en fórmulas proporcionales. Para el Congreso de los Diputados, la Constitución ha optado aparentemente por la fórmula electoral proporcional (artículo 68.3: “La elección se verificará en cada circunscripción atendiendo a criterios de representación proporcional”), y este mandato tan taxativo se debe interpretar (al igual que veíamos con el elemento normativo provincial) como rechazo de la fórmula electoral mayoritaria que estuvo vigente en periodos históricos anteriores.

Ahora bien, una proposicionalidad jurídica no asegura por sí misma su eficacia real. La proporcionalidad de una fórmula electoral sólo se asegura si hay otros elementos normativos del sistema electoral que coadyuvan a la proporcionalidad (como, por ejemplo, las reglas para la atribución de escaños, con o sin reparto de restos).

En el caso español, la gran desigualdad demográfica de las Provincias determina que en la mitad aproximada de circunscripciones provinciales el escaso número de Diputados a elegir provoque sesgos mayoritarios que ocasionan un índice de desproporcionalidad elevado. Por consiguiente, en la mitad de las circunscripciones españolas el artículo 68.3 se cumple muy relativamente.

Por este motivo la Ley electoral debe posibilitar un sistema electoral que trate de dar una respuesta armoniosa y coherente a todos los mandatos constitucionales. Más concretamente, sobre la base provincial ha de buscarse el cumplimiento de los criterios de representación proporcional, como señaló la sentencia 75/1985, de 21 de junio, del Tribunal Constitucional (y otras posteriores de 1989, 1992, etc.).

Esta exigencia de apurar el máximo el criterio proporcional tiene gran calado político porque cuando una Constitución opta por la fórmula electoral proporcional versus la fórmula mayoritaria está optando por un modelo de traducir la voluntad del elector en la elección del Gobierno caracterizado por el protagonismo de los partidos parlamentarios en la designación del Gobierno.

Dicho en pocas palabras, la circunscripción provincial es uno de los elementos normativos del sistema electoral establecido por la Constitución para el Congreso de los Diputados. No obstante, ese elemento normativo ha de conjugarse con otros a fin de que el sistema electoral se aplique armoniosamente, con eficacia política y sin contradicciones ni estridencias.

Y entre los otros elementos que han de aplicarse está la fórmula electoral proporcional. Por ello, para conjugar armoniosamente la circunscripción provincial y la fórmula electoral proporcional es necesario modular el efecto desproporcional de la provincial en las pequeñas circunscripciones.

Entre las fórmulas posibles que permiten el efecto provincial para asegurar una mayor vigencia de la fórmula electoral proporcional está eventualmente la creación de una circunscripción o distrito nacional formada por una cincuentena de Diputados. Por eso, la creación de una circunscripción o distrito nacional no vulnera la circunscripción provincial que la Constitución española ha consagrado.

En primer lugar, porque dicha circunscripción o distrito no empece la existencia de una división territorial de España fundada en la Provincia y sólo en la Provincia (salvo Ceuta y Melilla). Y en segundo lugar porque la circunscripción o distrito nacional contribuye a reforzar la gobernalibilidad, que es también un mandato constitucional si bien de difícil aplicación en muchas circunscripciones provinciales.

En conclusión, la prima al partido que ha obtenido más escaños no vulnera la Constitución y, al contrario, refuerza la gobernabilidad del Estado que es un valor que subyace en el artículo 9.2 de la misma cuando encarga a los poderes públicos promover la libertad y la igualdad de las personas, que después de todo se alcanzan cuando se dan condiciones de gobernabilidad.

Fuente: Sistema Digital

La prima al partido más votado como solución para dar estabilidad a la gobernabilidad