La confección de un traje a la medida británica supone la consagración de un régimen excepcional que rompe la unidad y la cohesión interna de la UE, y dificultará el proceso de integración
En 2013, el Primer Ministro británico, David Cameron, anunció, para sorpresa de propios y extraños –especialmente de sus socios en la UE- que en 2017 celebraría un referéndum para que el pueblo decidiera si Gran Bretaña debería continuar en la Unión o salir de ella, lo que ha sido calificado de “Brexit”. En las elecciones de 2014 incluyó este compromiso en su programa electoral, con el que el Partido Conservador (PC) ganó los comicios con mayoría absoluta. El Premier declaró que iniciaría negociaciones con la Comisión Europea y los Estados miembros de la UE para introducir modificaciones en la estructura, competencias y “modus operandi” de la Unión, y se comprometió a hacer campaña a favor de la permanencia si se aceptaban sus condiciones. A lo largo de 2015 se celebraron las negociaciones que concluyeron el 19 de febrero de 2016 con un acuerdo en el que se han hecho ciertas concesiones al Reino Unido. Tras presentarlo ante su opinión pública como un gran éxito, dado que el esforzado San Jorge había alanceado al impopular dragón comunitario, Cameron decidió adelantar el prometido referéndum al 23 de Junio de este año.
Incorporación de Gran Bretaña a las Comunidades Europeas
Resulta curioso que en la campaña en pro y en contra de la permanencia o de la salida de Gran Bretaña de la UE, los dos bandos han invocado en su favor la venerable figura de Sir Wisnton Churchill, que fue el primer ideólogo visionario de una Europa unida. Como ha observado Belén Becerril –recopiladora y comentadora del libro sobre Churchill “Europa Unida: Dieciocho discursos y una carta”-, el Premier conservador rompió el apotegma de que la soberanía era inviolable y admitió que pudiera ser compartida por los Estados europeos para ganar presencia y protagonismo en el mundo. Fue el precursor de la Comunidad Económica Europea, aunque pretendió que ésta se configurara conforme a las condiciones, y bajo el liderazgo, del Reino Unido. Tras la II Guerra Mundial, el político británico era sin duda el principal líder europeo y Gran Bretaña el país menos desgastado por la contienda. Romántico y pragmático a la vez, Churchill se debatía entre su deseo de dar continuidad del Imperio Británico –a cuyos efectos se inventó la Commonwealth- y su fino instinto político que percibía la necesidad de una Europa unida, y de ahí su ambigüedad en los momentos decisivos de su gestación. En 1946 afirmó que no veía a Gran Bretaña en Europa, aunque era partidario de su integración en el nuevo ente “in fieri”. Temía, de un lado, el excesivo federalismo y la aspiración supranacional de los padres fundadores –los Schumann, Monet, Adenauer o De Gasperi- y, de otro, que la Commonwealth y sus lazos especiales con Estados Unidos pudieran verse adversamente afectados. Finalmente, decidió no unirse a la Comisión Europea del Carbón y del Acero (CECA) en 1951. Dos años más tarde pronunció un famoso discurso en el que ponía de manifiesto sus dudas hamletianas: ”Estamos en Europa, pero no somos Europa. Estamos vinculados, pero sin estar atados”. Reflejaba con estas palabras el excepcionalismo británico y su sentido de autonomía respecto a Europa (“Gran Bretañas y el continente”), que le daban derecho a un tratamiento especial. Pensó probablemente que el proceso no iría muy lejos, pero, cuando vio que el modelo de la CECA se ampliaba en 1957 a toda la economía con la creación de la Comunidad Económica Europea (CEE), Reino Unido empezó a preocuparse y, para contrarrestarla, constituyó en 1960 la Asociación Europea de Libre Comercio (EFTA), junto con los países escandinavos, Portugal, Austria y Suiza. El intento tuvo escaso éxito y, con su proverbial pragmatismo, Gran Bretaña se olvidó la EFTA y solicitó su ingreso en la CEE con el fin de frenar desde dentro el proceso integrador que no había podido controlar desde fuera. Charles De Gaulle le pasó factura y la tuvo una temporada en la “dog house”, hasta que finalmente dio la venia para su ingreso en 1973. Dos años después se celebró un referéndum que respaldó su permanencia en la CEE y, en 1979, Margaret Thatcher -al grito de “¿qué hay de mi dinero?”- consiguió el “cheque británico”, mediante el que los demás miembros compensan económicamente al Reino Unido del supuesto déficit existente entre los que aportaba a la Comunidad y lo que de ella recibía.
Gran Bretaña ha sido fiel cumplidora de las obligaciones impuestas por los tratados constitutivos en todo lo relativo al mercado único y a las políticas comunes, pero ha supuesto un obstáculo permanente para el avance del proceso integrador en otros ámbitos y, para diluirlo, propugnó la ampliación de la CEE/CE, que pasó de los 6 miembros fundadores de la CECA a los 28 actuales miembros de la UE. Cuando no lograba pararlo, recurría a la cláusula de “opting-out”, que le permitía zafarse de sus obligaciones, como en el caso de la libertad de movimiento de personas establecido en el Acuerdo de Schengen o la tercera fase de la Unión Monetaria Europea y la adopción del euro como moneda común. Consiguió en 1992 que en el Tratado de Maastricht se suprimieran los cruciales adjetivos “federal” y “legislativo”, que calificaban respectivamente el carácter de la UE y los actos de la Unión. Batalló contra el Tratado de 2004 sobre una Constitución para Europa, la creación de un Ministerio Europeo de Asuntos Exteriores y el carácter vinculante de la Carta Europea de Derechos Humanos. El texto no pudo ser aprobado y fue sustituido por la versión descafeinada del Tratado de Lisboa de 2007, cuya aspiración de “lograr una unión cada vez más estrecha en Europa” no era aceptable para el Reino Unido, que deseaba justo lo contrario, y logró introducir algunas cláusulas que consagraban su excepcionalidad. El Gobierno británico declaró en 2010 que no haría más cesiones de soberanía, se excluyó en 2012 del Pacto para la Austeridad, la Coordinación y la Gobernanza, y forzó una disminución de los presupuestos de la UE, pese al incremento de sus gastos y el aumento de sus miembros. Cameron se jactó de que había conseguido más que Thatcher, pues había logrado recortar el presupuesto europeo y vetar tratados. Se opuso al nombramiento como Presidente de la Comisión Europea de Claude Juncker –al que acusaba de ser “demasiado europeista”-, pese al “getlemen’s agreement” acordado de que sería designado el candidato que ganara las elecciones europeas, y amenazó con abandonar la Unión si resultaba elegido. Forzó una inusual votación de la que salió humillantemente derrotado, ya que sólo le apoyó Hungría.
Acuerdo entre Gran Bretaña y la UE
Cameron celebró las prometidas negociaciones con la Comisión Europea, en las que exigía la desaceleración del proceso integrador, la renacionalización de competencias ya cedidas -financieras, laborales, pesqueras, ambientales o judiciales-, la concesión de mayores competencias a los Parlamentos nacionales, la limitación de la libertad de movimiento de personas, la reducción de los derechos reconocidos a los trabajadores de otros Estados miembros, el fortalecimiento de las cláusulas de “opting-out”, la no discriminación de sus empresas y la preservación del estatuto financiero privilegiado de la City de Londres. Consciente de las graves consecuencia que tendría el “Brexit “, la UE ha condescendido con el órdago británico y alcanzado un acuerdo por unanimidad. Como ha observado Francisco Sosa, todos los Estados miembros han consentido que el egoísmo de un país y sus paranoias se impongan a conquistas capitales de los ciudadanos europeos. No ha cedido, sin embargo, tanto como presume Cameron, que ha afirmado haber conseguido la abrumadora mayoría de lo que reclamaba, por lo que, con una UE reformada, “estaremos fuera de lo que no funciona para nosotros: las fronteras abiertas, los rescates y el euro”. Lo acordado –concluía el Premier- ha sido suficiente para que pida al pueblo británico su apoyo a la permanencia en la Unión, que nos hará “más fuertes, más prósperos y más seguros”, pues abandonarla supondría dar un salto en el vacío. Los euroescépticos, en cambio, no han compartido el optimismo cameroniano y considerado que el acuerdo logrado era insuficiente. El Consejo ha enfatizado que las reformas a introducir son totalmente compatibles con los tratados constitutivos y no alteran los poderes de las instituciones, ni los procedimientos legislativos. No se trata tanto de modificar los tratados, como de interpretarlos. Examinemos objetivamente su contenido
Cameron pretendía denegar ciertas prestaciones laborales a los trabajadores nacionales de los Estados miembros y sólo ha conseguido poder hacerlo durante un máximo de siete años con respecto a nuevos trabajadores, siempre que cuente con un informe favorable de la Comisión Europea y el voto mayoritario del Consejo. También ha logrado que las ayudas a los familiares de los trabajadores que no residan en Gran Bretaña sean pagadas de conformidad con el coste de vida del país de residencia. Exigía garantías de continuidad del protagonismo financiero de la City y de trato igual a las empresas de Estados que no aceptan el euro, y lo ha logrado sólo en parte. Se incluirá una cláusula de salvaguardia a invocar cuando se estimare que una decisión financiera o regulatoria de la UE fuera muy perjudicial para los intereses del Reino Unido, pero su redacción es vaga e imprecisa y se presta a diversidad de interpretaciones. Se admite que no se discriminará a las empresas de los Estados que no formen parte de la moneda única y, en contrapartida, éstos no deberán obstaculizar la Unión Económica y Monetaria. Donde sí ha triunfado claramente ha sido en el plano político, al lograr que se introdujera una cláusula que reconoce que el compromiso consagrado en el Tratado de Lisboa de procurar “una unión cada vez más estrecha” no se aplicará a Gran Bretaña. Como ha observado la profesora Araceli Mangas no cabe la exoneración de un compromiso que no supone “per se” una mayor integración en el seno de la UE. Se trata de una declaración de principio que, para llevarla a cabo, requeriría la modificación de los tratados, para lo que sería preciso la aceptación de todos los Estados miembros.
El Acuerdo no entrará en vigor hasta que Gran Bretaña confirme su permanencia en la Unión. La confección de un traje a la medida británica supone la consagración de un régimen excepcional que rompe la unidad y la cohesión interna de la UE, y dificultará el proceso de integración. Sin embargo, las concesiones no son tan amplias como parece, pues no hacen más que constatar una situación de hecho: el régimen especial que se ha auto-concedido el Reino Unido con su reiterado recurso a la cláusula “opting out”, y que ha sido tolerado por los demás miembros. El problema es el posible efecto mimético del nefasto precedente, que lleve a otros Estados miembros a pedir un trato similar. Con ello se oficializa legalmente la situación fáctica de una Unión a dos o más velocidades. Las consecuencias del “Brexit” serían más graves, por lo que cabe resignarse al Acuerdo como un mal menor. Habrá que ver si las concesiones hechas a Gran Bretaña favorecerán el voto afirmativo de su pueblo a la permanencia en la institución, lo que no es del todo seguro. Al final, el voto se definirá en una movilización emocional entre el ser y no ser del Reino Unido y su acomodo en Europa. Como ha señalado Herry Kamen, Gran Bretaña ha dejado de ser una isla, pues está unida a Europa por todos los medios posibles. Los votantes tendrán que decidir si realmente van a ganar algo tratando de ajustar el reloj 40 años hacia atrás.
Error de Cameron en recurrir a un referéndum
La cuestión de la pertenencia a la UE se está abordando de forma más visceral que racional
El recurso de las democracias parlamentarias a los referendos es heterodoxo pues las decisiones sobre los temas importantes deben ser adoptadas por el Gobierno y por el Parlamento. Pasar al pueblo la “patata caliente” de decidir sobre cuestiones complejas y delicadas es un acto demagógico y populista, más propio de los regímenes autocráticos. Cameron ha actuado de forma irresponsable al poner a la UE contra las cuerdas. Cabe preguntarse qué ha inducido a un demócrata como el “Premier” a recurrir al referéndum. Es cierto que el PC ha estado escindido sobre la cuestión de la conveniencia de permanecer en la UE y resulta comprensible que su líder deseara resolver la cuestión para reunificar al partido. Sin embargo, en mi opinión, el objetivo perseguido por Cameron ha sido neutralizar la creciente presión del Partido de la Independencia del Reino Unido –que pretende sobrepasarlo por su derecha-, del sector más antieuropeo de su partido y del euro-escepticismo de buena parte de la opinión pública y de los medios de comunicación, y chantajear a la UE para que aceptara sus reivindicaciones y consolidara la concesión de un régimen especial a la Gran Bretaña. Pero ha cometido un grosero error de cálculo al actuar de aprendiz de brujo, pues –para salvar su pellejo político- ha desencadenado unas fuerzas que podrían llevarse por delante a él mismo, al PC, al Reino Unido y a la UE. Convocar un referéndum siempre es arriesgado –si no, que se lo pregunten a Felipe González- y más aún en tiempos de crisis económica y de descontento social, en los que la población siempre trata de buscar un chivo expiatorio, y la burocracia de Bruselas tiene todas las papeletas para ganar la rifa. Los Gobiernos sólo deberían convocar referendos cuando tuvieran garantías razonables de ganarlos con mayorías abrumadoras y no por pequeños porcentajes, pues, de no ser así, difícilmente resolverían el problema planteado y -a juicio de Miriam González de Clegg- Cameron no cuenta con esa garantía. Nadie sabe cuál será el resultado del referéndum y no será fácil que se gane, pero –si se gana- difícilmente se lograría por más de un 10% de diferencia. La cuestión de la pertenencia a la UE se está abordando de forma más visceral que racional, explotando los euro-escépticos el sentimiento atávico de independencia, superioridad y especificidad. Se vaticina una considerable abstención, especialmente entre los jóvenes, que son los más favorables a continuar en la Unión. Las fuerzas están igualadas y existe un empate técnico, pues las encuestas prevén un 51% de votos a favor del SÍ y un 49% en pro del NO, pero la situación es muy fluida y hay un 23% de electores aún indecisos. Mas, gane quien gane, la cuestión no va a quedar definitivamente resuelta y el debate de la relación Gran Bretaña-UE continuará. A Cameron se le ha rebelado buena parte de los dirigentes del PC, incluidos cinco miembros de su Gabinete, el Portavoz del Partido y el influyente ex-Alcalde de Londres, por lo que ha tenido que conceder libertad de voto para evitar una crisis de Gobierno. Los estereotipados argumentos de los euro-escépticos han sido expuestos por Boris Johnson como sigue: La soberanía del Reino Unido se ha visto gravemente erosionada por las instituciones de la UE, que peca de activismo judicial y un exceso de legislación. Quiere una nueva relación de Gran Bretaña con la Unión basada más en el comercio y en la cooperación y menos en la supranacionalidad. La UE se ha convertido en un proyecto político que corre el riesgo real de quedar fuera del control democrático. Cameron carece de credibilidad, pues –para presionar a fin de lograr sus pretensiones- lanzó no ha mucho una acerba campaña de desprestigio de las instituciones de la UE, que calaron en el ambiente euroescéptico británico y lo potenciaron. Ahora no está en condiciones de hacer una defensa convincente y sin reticencia de la necesidad de permanecer en la Unión. Ha adoptado una actitud poco entusiasta y meramente defensiva, tratando de ganar para su causa a los euro-escépticos de menor cuantía, al reiterar que el Reino Unido nunca participará en una mayor integración en la Unión, seguirá fuera de la zona euro y mantendrá el control sobre sus fronteras al margen del sistema Schengen, por lo que su estatuto especial le permitiría continuar en “la Europa que funciona”. Ha advertido que la decisión que tome el pueblo británico será irrevocable e irreversible, y que la ruptura con Bruselas podría dejar al país en el limbo durante años. Ha tenido que venir a Europa Barack Obama para defender a la UE con un discurso que Cameron y otros líderes europeos han sido incapaces de formular, y les ha reprochado en Hannover que “quizás necesitáis a un outsider, alguien que no sea europeo, para recordaros la magnitud de lo que habéis logrado”. La Unión –que ha cambiado la vida de 500 millones de personas- es algo más que un acuerdo económico, una moneda más o menos común y facilidades para viajar por Europa sin pasar demasiados controles. Es “un compromiso, un proyecto, un éxito per se”. No es sólo un objetivo, sino “un camino que cobra sentido según se construye”. Vivimos “en la era más pacífica, próspera y progresiva de la historia de la humanidad”. Más gente que nunca vive en democracia y somos “más ricos, más sanos y mejor educados que nunca antes”. Estados Unidos quiere una Europa unida, porque es vital para él contar con un aliado único, fuerte e influyente. Europa necesita ser un bloque porque, fragmentada, su voz vale una quinta parte, y “el Reino Unido estará en su mejor posición ayudando a liderar una fuerte UE”. Expresó su deseo de que su influencia creciera en su seno y advirtió que una nueva relación comercial con la Unión después de un hipotético Brexit llevaría su tiempo. Obama citó la siguiente frase del poema “La segunda venida” de William Yeats:”Los mejores carecen de convicciones y los peores están cargados de apasionada intensidad”. Los euro-escépticos británicos han reaccionado con indignación contra la intervención del Presidente estadounidense y Johnson lo ha acusado de doble moral -ya que su país es el que defiende con más celo sus intereses y sus fronteras frente a las injerencias externas- y de “exorbitante hipocresía“, por pronunciarse a favor de la permanencia.
Consecuencias de la consumación del “Brexit”
El Reino Unido se vería políticamente aislado en la esfera internacional y perdería en gran medida su protagonismo, pasando a ser un mero apéndice de los Estados Unidos
Ana de Palacios ha mostrado su sorpresa por la inconsciencia del debate británico sobre las turbulencias que generaría el “Brexit”, tergiversando ciertas políticas y acuerdos existentes. Los defensores de la retirada han edificado un falaz relato sobre la vida más allá de la UE, que engatusa a muchos ciudadanos. Les han hecho creer que la City seguiría siendo el centro financiero europeo por excelencia y que el Reino Unido conservaría su libre acceso al Mercado Único sin las cargas inherentes a la libre circulación de trabajadores. Su posición, sin embargo se vería considerablemente mermada y las negociaciones posteriores a su retirada serían arduas y amargas, y prolongarían durante años una incertidumbre que supondrían importantes costes para sus empresas y sus ciudadanos. En efecto, las consecuencias económica y políticas del “Brexit” serían desastrosas para la UE, pero mucho más para la Gran Bretaña, pues supondría –según la Confederación de la Industria Británica- un paso atrás en el crecimiento, el comercio y el empleo a corto y medio plazo, y el inicio de una década de incertidumbre económica, política y jurídica, ya que la economía británica está estrechamente integrada en Europa y no sería fácil separarla de ella. Se calcula que mientras aquélla perdería entre el 2 y el 3% de su PIB, ésta llegaría a perder entre el 6% y el 9%, que la CFI ha cifrado en 130.000 millones de euros en los próximos años. Gran Bretaña destina a la UE algo más del 50% de sus exportaciones y el “Brexit” implicaría además su exclusión de la red de acuerdos económicos, comerciales y pesqueros concluidos por la Unión. Según la agencia Moody- “resultaría lento y complejo dejar de aplicar el Tratado de Lisboa y negociar acuerdos alternativos”, por lo que vaticina que el “Brexit” acarrearía una bajada del “rating” del Reino Unido y de sus empresas que dificultaría de forma considerable su acceso a los mercados financieros. El paro se incrementaría en un 3%, se perdería un millón de empleos y aumentarían considerablemente los costes laborales. De aquí que el Banco de Inglaterra, -su Gobernador ha señalado que la mera posibilidad del “Brexit” ha debilitado la libra y habrá que tomar medidas para protegerla, incluida una bajada de los tipos de interés-, la Patronal británica -200 grandes empresas han enviado una carta abierta en pro del SÍ-, la Bolsa de Londres –que ha reactivado la negociación para su fusión con la Bolsa de Alemania- y la propia City –que teme perder su condición de centro financiero de Europa- hayan advertido de los graves riesgos del abandono de la UE y apoyado con firmeza y unanimidad la permanencia de Gran Bretaña en la Unión.
El Reino Unido se vería políticamente aislado en la esfera internacional y perdería en gran medida su protagonismo, pasando a ser un mero apéndice de los Estados Unidos. En el plano interno –según Charles Powell-, el “Brexit” llevaría a la salida de Escocia del Reino Unido y pondría en peligro la paz en Irlanda del Norte. Es en el plano político es donde más saldría perjudicada la UE. Para tratar de impedir el abandono de Gran Bretaña, le ha hecho concesiones que van contra principios básicos de la Unión como el compromiso de una creciente integración europea o la libertad de circulación de personas. Pero lo más letal podría ser el que se produjera un “efecto dominó político en Europa” que diera oxígeno y fomentara los sentimientos euro-escépticos, populistas y antieuropeos de partidos a la izquierda y a la derecha del espectro político, como Alternativa por Alemania, el Frente Nacional francés, el Movimiento Cinco Estrellas italiano, el Partido de la Libertad holandés, el Syriza griego o el Podemos español. ¿Pueden estas fuerzas combinadas llevar al desmantelamiento de la UE?, se ha preguntado Alex Fusté, y ha respondido que semejante riesgo se sitúa en un 40%, aunque pueda parecer un tanto exagerado hablar de desintegración de la Unión. No creo que se produjera ésta, pero sí supondría un serio frenazo al proceso integrador.
Aún en caso de que el pueblo británico diera una respuesta afirmativa en el referéndum y el Reino Unido continuara formando parte de la UE con un privilegiado status, seguirían existiendo graves problemas en su seno debido a su actitud obstruccionista. Gran Bretaña entró en la Unión de mala gana y ha sido una china en el zapato comunitario. Ha pretendido hacer prevalecer su liderazgo y su concepción de la institución de forma no constructiva mediante la confrontación y la imposición de sus criterios, que –cuando no eran tenidos en cuenta- le llevaba a exigir y obtener un trato especial. Pese a lo controvertido de su actuación, que ha levantado ampollas entre los miembros más europeístas, ha conseguido un considerable respaldo, especialmente entre los países escandinavos y los nuevos miembros de Europa Oriental, más atlantistas que comunitarios. Ha sido -y es de temer que siga siendo- un caballo de Troya dentro de la fortaleza europea y un fiel escudero y esforzado testaferro del “primo de Zumosol” de allende el océano y, a la hora de la verdad, siempre ha antepuesto el interés trasatlántico al europeo. No deja de ser curioso que el primo Obama haya tenido que llamarle la atención a Cameron y recordarle las bondades de la UE y la conveniencia de permanecer en ella. Permanezca o no en la Unión, el Reino Unido continuará creándole problemas. Viene a mi mente la coplilla popular andaluza que reza:´”Ni contigo ni sin ti, tienen mis penas remedio. Contigo por que me matas y sin ti porque me muero”.
Artículo recomendado por José Antonio Sierra