El Anteproyecto de Ley Orgánica para la Protección de la Seguridad Ciudadana (LPSC), presentado a Consejo de Ministos el 29.11.2013, viene, en confesión de su Exposición de Motivos, a cubrir tres objetivos: 1) adecuar la legislación sobre seguridad a la realidad social, que ha cambiado desde la Ley de 1992; 2) adaptarla a su entorno normativo, pues el próximo Código Penal (CP) despenalizará las faltas, que pasarían a ser infracciones administrativas en la nueva Ley; y 3) ajustarse a la jurisprudencia constitucional, que ha ido precisando los principios de un sistema sancionador más garantista.
Un somero examen del Anteproyecto refleja que la función a cumplir por la futura Ley es bien distinta de los objetivos proclamados; más que objetivos son solo un mendaz señuelo.
1. Adecuar la legislación sobre seguridad a la realidad social, que ha cambiado desde la Ley de 1992.
Parece evidente que, desde la Ley Corcuera, la realidad social ha cambiado. Pero la seguridad ciudadana no es hoy objeto de mayores ataques que en 1992: basta con constatar que han desaparecido tanto la kale borroka como las manifestaciones más violentas del fenómeno okupa.
Cierto que puede resultar preocupante la esporádica presencia en la agitación callejera, de los “peligrosos antisistema”. Pero no parece que hagan necesaria una nueva Ley: sus conductas, violentas, tal como nos son descritas por la policía, que afirma tenerlos cuantificados –no más de 600-, identificados y localizados, entrarían de lleno en el CP.
Solo a partir de esta obviedad, se pueden entender las manifestaciones del Ministro de Interior, distinguiendo entre manifestantes “normales” y “violentos”, para deducir que la nueva Ley permitirá sancionar a quienes destruyen mobiliario urbano o queman contenedores. Si el vandalismo de los “violentos” ya está castigado como delito, la futura LPSC ha de tener otros destinatarios: los manifestantes “normales”.
Todo apunta a que ese es el objetivo real. Las medidas económicas y políticas del gobierno además de haber destruido, para los próximos decenios, lo que quedaba de Estado del bienestar, han condenado a amplias capas de población a condiciones de vida misérrimas: en un contexto de corrupción generalizada, sin trabajo, sin escuela, sin medicinas y, sobre todo, sin futuro, es inevitable que aparezcan, en la calle, manifestaciones de indignación y de crítica colectivas. La LPSC viene a cerrar el círculo de las políticas de sometimiento económico de los sectores más débiles y de las ideologías más críticas. Solo pueden ser impuestas con un fuerte control de la calle. Tan fuerte que termina por negar el ejercicio de legítimos derechos de reunión y manifestación, y por yugular formas de participación política ciudadana que van más allá del acto de depositar disciplinadamente el voto en las urnas.
El control de la calle tiene otras manifestaciones y otros objetivos. El Proyecto de Ley de Seguridad Privada, actualmente a discusión en el Senado, al que pasó con los votos de PP, CiU y PNV, permitirá, presumiblemente, que los agentes privados de seguridad en sus funciones ya de vigilancia de locales públicos o privados, ya de patrullaje en espacios abiertos como “zonas comerciales peatonales”, ya de control perimetral de centros penitenciarios y de internamiento de extranjeros, lleven a cabo las comprobaciones, registros y prevenciones necesarias –incluidos controles personales y restricciones del tránsito en la vía pública- para el cumplimiento de su misión. Todo ello puede resultar grave, puesto que el alcance de “su misión”, lo define el propio vigilante o el contrato suscrito con la empresa protegida. Los derechos del ciudadano sometido a comprobaciones, registros y prevenciones quedan así al albur de interpretaciones e intereses privados.
Añádase que las agresiones –queda por concretar si solo las físicas o también las verbales o las virtuales, como la toma de fotos de su actuación- que sufran estos vigilantes privados, tendrán la misma calificación penal que si se hubieran cometido contra agentes de la autoridad.
La equiparación de agentes de seguridad privados y públicos es, sin embargo, inasumible en el Estado de Derecho. En principio, porque la seguridad privada tiene –evidente- objetivos privados. No cumple la función de luchar preventivamente contra la delincuencia, como deben hacer los agentes públicos, sino la de desplazar la delincuencia a ámbitos alejados de quien, que, con intereses estrictamente privados, paga.
El monopolio del uso legítimo de la violencia lo tiene, en nuestros sistemas, el Estado, que es el garante de la tutela de los derechos fundamentales de todos; no pueden utilizar la violencia, en los mismos términos, los que solo son garantes de la tutela de quien les paga. De ahí que, si puede mantenerse que la protección privilegiada a los agentes de la autoridad en funciones de tutela de la seguridad ciudadana responde a cierta racionalidad, ha de concluirse que brindar la misma tutela a agentes privados constituye privilegio infundado en todo caso.
¿Dónde está entonces el fundamento de esta descarada decantación por la privatización de la seguridad?. Las autoridades del Ministerio del Interior lo han reconocido explícitamente: la nueva Ley de Seguridad Privada viene a satisfacer a un sector que da trabajo a 90.000 personas y factura 3.600 millones de euros anuales. El Gobierno español, entusiasta secuaz de la imparable tendencia privatizadora neo-liberal, mientras deja caer, en nombre de la dictadura del mercado, la minería o los astilleros, delega sus responsabilidades en materia de seguridad ciudadana, y las transfiere al sector privado. Lo que, seguramente, permitirá aliviar, como en la sanidad o en la educación, la nómina de servidores públicos y garantizar la rentabilidad de un sector empresarial siempre próximo al poder; pero al precio de abandonar parcialmente un ámbito tan sensible para el Estado de Derecho, como es la seguridad de los derechos fundamentales.
2. Sancionar conductas que hoy son constitutivas de falta, pero que quedarán despenalizadas en el futuro CP.
Es falso que se persiga este objetivo. De las treinta y nueve conductas castigadas hoy como faltas en el CP, veinticinco pasarán a ser delitos, y solo catorce, que van a quedar despenalizadas, serán incorporadas, como infracciones, a la LPSC.
Se despenalizan, pues, muy pocas faltas, y de muy escasa trascendencia. Y con el pretexto de asumirlas, el Anteproyecto despliega un impresionante catálogo, en el que se integran, además, las infracciones procedentes de la Ley de 1992 y treinta y una nuevas.
3. Introducción de un sistema sancionador adecuado a los principios garantizadores exigidos por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
El Anteproyecto de LPSC, según el Ministerio del Interior, es ”un texto firmemente comprometido con los derechos fundamentales y libertades que el ordenamiento jurídico reconoce a los ciudadanos”… pues ”en ningún caso se trata de sancionar más, sino de sancionar mejor y con más garantías”. La realidad es muy otra.
a) legalidad
A tenor del art. 1.2 del Anteproyecto, la Ley tiene por objeto principal “la tutela de la seguridad ciudadana, mediante la protección de personas y bienes y el mantenimiento de la tranquilidad de los ciudadanos”.
En un ordenamiento coherentemente democrático la seguridad ciudadana no puede ser otra cosa que la seguridad en el ejercicio de los derechos fundamentales. La futura LPSC pone un listón mucho más bajo: se propone garantizar el mantenimiento de la tranquilidad de los ciudadanos, con lo que lleva la intervención pública sancionadora al nivel de la bagatela. Así, se considera infracción -leve, pero al fin y al cabo infracción contra la seguridad ciudadana- “el entorpecimiento indebido de cualquier otro modo de la circulación peatonal que genere molestias innecesarias a las personas”. Si la seguridad ciudadana no puede tolerar ni siquiera esas “molestias”, ¿cómo concretar lo que debe entenderse por perturbación grave o muy grave –constitutivas de infracciones graves o muy graves- de la seguridad ciudadana?. La pregunta no es banal: las infracciones muy graves acarrean multas de hasta 600.000 €.
b) personalidad
En abierta contradicción con el principio de personalidad –que vincula la responsabilidad a los actos propios, no a los ajenos-, el Anteproyecto considera responsables, además de a los autores de las infracciones, a las personas físicas o jurídicas convocantes de reuniones en lugares de tránsito público y manifestaciones.
Así, el convocante o directivo, que, en buena lógica, solo debería responder de su comportamiento y del desarrollo esperable de la manifestación, no de lo que ni hacen ni pueden controlar, responderá también de las eventuales conductas violentas o delictivas que toman a ésta como marco cronológico o espacial, no necesariamente ideológico.
El efecto de esta extensión de la responsabilidad será demoledor: supone una mordaza a colectivos (ONGs, sindicatos, partidos políticos, asociaciones, etc.,) cuya capacidad de convocatoria resulta cercenada, en la medida en que quedan a merced de agentes provocadores que, persiguiendo objetivos distintos a los de los colectivos convocantes, tienen en su mano hacerles responsables de sus actos vandálicos, violentos o, directamente, provocadores.
c) proporcionalidad
La desproporción es nota común tanto a la descripción de las infracciones como a la cuantificación de las sanciones.
Es desproporcionado castigar como infracción grave la realización de “reuniones frente a las sedes del Congreso de los diputados, el Senado y las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, aunque no estuvieran reunidos”. Cabe pensar que estas concentraciones, estando los parlamentarios reunidos, pueden influir en sus decisiones. Lo que, con todo, solo debería dar lugar a sanción –penal- cuando se llegara al nivel de las coacciones. Ahora bien, cuando no estén reunidos, la manifestación ante estos lugares no puede tener incidencia ninguna sobre el proceso de adopción de decisiones. Estas sedes, funcionalmente vacías, no tienen más valor que el simbólico, y precisamente por eso se celebran ante ellas las manifestaciones de protesta o crítica política. Pero no se puede sancionar el mero ejercicio constitucional de la protesta o la crítica.
Otro ejemplo: es constitutivo de infracción grave “el consumo o la tenencia ilícita de drogas tóxicas, sustancias estupefacientes o psicotrópicas, aunque no estuvieran destinadas al tráfico, en lugares, vías, establecimientos o transportes públicos”. Se termina castigando, pues, la tenencia –sin exhibición pública- de drogas para el autoconsumo. No se entiende como esa tenencia puede afectar a la seguridad ciudadana. Y no parece proporcionado que, tratándose de conducta irrelevante para el CP, sea castigada en la LPSC, como infracción grave, con multa de hasta 30.000 €.
Item más: son infracciones graves “Las ofensas o ultrajes a España, a las Comunidades Autónomas y Entidades Locales o a sus instituciones, símbolos, himnos o emblemas, efectuadas por cualquier medio, cuando no sean constitutivos de delito". Pues bien, dichas ofensas o ultrajes, siempre que puedan afectar a la seguridad ciudadana, son constitutivas de delito. En efecto, el CP castiga con multa de siete a doce meses "las ofensas o ultrajes de palabra, por escrito o de hecho a España, a sus Comunidades Autónomas o a sus símbolos o emblemas, efectuados con publicidad". Se podría pensar que, a falta de publicidad, las ofensas y ultrajes constituirían infracción administrativa: pero difícilmente pueden afectar a la seguridad ciudadana las ofensas sin proyección exterior. Si la LPSC no puede pretender castigar hechos delictivos, solo puede tener una razón para tipificarlos como infracción administrativa: poder sancionar expresiones de desafección, indiferencia o crítica a esos símbolos. Lo que no debería ser constitutivo de infracción ninguna.
También el régimen de sanciones es de excepcional dureza: las multas -a las que pueden acompañar otras sanciones restrictivas de derechos- para infracciones leves van de 100 a 1.000 €; para las graves, de 1.001 a 30.000; y para las infracciones muy graves, de 30.001 a 600.000 €.
Hay que tener en cuenta, para poder apreciar la desproporción, que las faltas, en el CP actual pueden resultar castigadas con multas de hasta sesenta días, que, si impuestas a delincuentes de escasa capacidad económica, pueden alcanzar, en su cuantía máxima, los 120 €. En cambio en la futura LPSC, las infracciones muy graves, que vienen a sustituir precisamente a las faltas despenalizadas en el Proyecto de CP de Gallardón, podrán ser sancionadas con multa de hasta 600.000 €.
d) presunción de inocencia
AI igual que ocurre con la proyectada reforma del CP, es detectable en el Anteproyecto una acentuada desconfianza ante la jurisdicción, a la que se sustrae, de hecho, el conocimiento de hechos normalmente constitutivos de delito, para sancionarlos como infracción administrativa, con el pernicioso efecto de minimizar el derecho a la defensa frente a imputaciones falsas.
Se dispone, en efecto, que la denuncia de los agentes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado será base suficiente, salvo prueba en contrario, para fundamentar la resolución sancionadora.
Mientras que, en el proceso penal, las partes acusadoras asumen la carga de la prueba, en el procedimiento administrativo de la LPSC, la palabra del agente tiene carácter de prueba, no de mera denuncia, y los ciudadanos denunciados pasan a ser responsables de la infracción, hasta que puedan demostrar lo contrario. Por cierto, lo podrán intentar en un procedimiento contencioso administrativo que tarda años en sustanciarse, y al que solo podrán acceder satisfaciendo tasas de hasta 1.200 €.
En el ámbito de las drogas, las conductas de facilitación del tráfico son calificadas como infracción administrativa, siendo así que, de suyo, ya son constitutivas de delito. Sancionarlas como meras infracciones, es abrir la puerta a la criticada corruptela: la persecución y la sanción son más fáciles, por incontroladas, si se deciden en un procedimiento en el que la Administración es juez y parte, que si tienen que someterse a las garantías del proceso penal.
Castigar, como falta leve, "las amenazas, coacciones, injurias o vejaciones que se realicen en una reunión o concentración cuando el destinatario sea un miembro de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, así como el uso de imágenes o datos personales o profesionales… que atente contra su derecho al honor, a la intimidad o a la propia imagen", es otra decisión insólita. Se trata de conductas ya previstas en el CP o en la Ley de protección del honor, la intimidad y la propia imagen. ¿Por qué castigar lo que es delito como infracción administrativa? ¿Para Ia mejor protección de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad? Inútil pretender penetrar en la voluntad del legislador. Pero el hecho real es que la LPSC facilitará sustraer la persecución de estas conductas al Ministerio Fiscal y a los jueces de lo penal, para castigarlas, expeditivamente, en sede administrativa.
e) igualdad y no discriminación
Cuando se abre la vía al castigo de infracciones tan leves que en ninguna medida pueden afectar a la seguridad ciudadana, concebida como ámbito de ejercicio de los derechos fundamentales, se está facultando a los agentes de la autoridad a que persigan todo. Y como todo no se puede perseguir, se potencia la persecución selectiva y discriminante. Lo que es tanto como garantizar que los derechos de unos –los críticos, los indignados o los resistentes- van a estar siempre en entredicho.
Epílogo
En la Exposición de Motivos del Anteproyecto de la LPSC se admite expresamente que el legislador, a la hora de posicionarse ante el delicado equilibrio entre los derechos de los ciudadanos y la seguridad, ha decidido "que en aras de conseguir la segunda puedan imponerse determinadas limitaciones proporcionadas a los primeros". El legislador ha olvidado que, como advirtiera BARATTA, en un modelo constitucional, lo importante no es el pretendido derecho a la seguridad, sino la seguridad de los derechos.
