¿Es posible una banca pública en España?

La dificultad de crear un banco de gestión pública que sea distinto en su comportamiento crediticio y que no cueste dinero al contribuyente es extraordinariamente difícil, es como caminar por el filo de la navaja.

bancaEl tema de la banca pública es tema de actualidad porque tal proyecto se presenta en algunos programas de partidos de izquierda; también por la contribución del sector financiero privado a la recesión económica en España desde que comenzó la crisis. El propio secretario de Izquierda Unida, el Sr. Garzón, ha planteado la cuestión en un cortísimo artículo. Apenas aporta nada intelectualmente, pero es de suponer que no por la falta de ideas sino más bien por la escasa generosidad de espacio del periódico donde se publicó. La crítica a la banca privada y cajas de ahorro es pertinente porque, a pesar del cambio de orientación del BCE desde que Draghi se puso al frente del banco europeo y la facilidad de crédito a las entidades financieras europeas del Eurogrupo, la banca española no ha respondido con la misma facilidad. Tal es así que la falta de crédito a las empresas españolas –sobre todo a las PYMES– ha hondado la crisis, el cierre de empresas y el paro. Incluso cuando tomó Draghi y el equipo del BCE la decisión de cobrar –en lugar de pagar– por los depósitos de los bancos europeos en el mismo BCE, la banca española siguió reduciendo la oferta de crédito. Eso no puede volver a pasar.

Pero antes de propugnar o no una banca pública hay una cuestión previa cual es la de preguntarse qué es una banca pública. Si entendemos banca pública como banca de propiedad pública, hay y ha habido en España, en Europa y en USA banca pública, pero su comportamiento –al menos en este período de crisis– no ha evitado la crisis, ni siquiera la ha paliado, y esto deber ser una lección para el futuro. Con el mero criterio de la propiedad ya existe ahora una banca española una banca pública –además del ICO– que es Bankia, puesto ha recibido ayudas del FROB por 23.400 millones que la convierte en propiedad del Estado a través de este organismo de regulación bancaria. Al frente de Bankia está el Sr. Goirigolzarri, que se había prejubilado en el BBVA con una indemnización multimillonaria. No parece que lo esté haciendo mal este gestor a pesar de la herencia recibida de los señores Blesa y Rato, y al menos el aprobado parece que se lo ha ganado. Ahora bien, Bankia se está comportando en su labor crediticia como un banco privado, restringiendo también el crédito de acuerdo con criterios privados al igual que el resto de la banca privada. Un banco y, en general, toda entidad de crédito hace básicamente dos cosas distinguibles: prestar unos servicios bancarios tales como guardar nuestro dinero, hacer transferencias, emitir cheques, cobrarlos, prestar avales, etc., y captar el ahorro de empresas y ciudadanos con una mano para prestarlos con otra. Las dos principales fuentes de ingresos son –o debieran ser– las derivadas del cobro de comisiones por los servicios prestados y por la diferencia entre los tipos de interés entre las operaciones de depósito (pasivos) y las de préstamo (activos). En las dos últimas décadas se han desarrollado también productos deseados –pero problemáticos– como los derivados (opciones y futuros), y algunos no deseados, como lo convertirse en agencias inmobiliarias por las viviendas apropiadas de la ejecución de hipotecas y avales ante los impagos de los prestatarios de los créditos. Peor aún, porque lo que han hecho los bancos convertidos en propiedad pública –tal como Bankia– es vender gran parte de estos inmuebles a fondos buitres que han especulado con ellos. Un banco, sea público o privado, maneja recursos ajenos y por ello debe ser muy cauto, riguroso y prudente a la hora de conceder un crédito, de tal manera que sólo el análisis del riego debe presidir esta labor crediticia. Ahí no puede haber interferencias de ningún tipo.

Hay dos posibles concepciones de qué es una banca pública. Una primera sería aquella que aceptara que al menos parte de sus recursos ajenos (los pasivos) procediera de fuentes del Estado, es decir, de nuestros impuestos. Ello permitiría dar créditos a empresas y particulares a tipos de interés más bajos que la banca privada y llegar a posibles prestatarios que han visto negado su demanda de crédito o se les ha exigido unos tipos de interés inalcanzables. Pero esta posibilidad no parece aceptable, o al menos es muy discutible, porque supondría una transferencia vía banca de rentas de los contribuyentes que pagan impuestos a otros ciudadanos y empresas. En una banca pública parece razonable que sus recursos ajenos debieran depender sólo de su capacidad de captar pasivos en el mismo mercado y de la misma forma que la banca privada, es decir, sin costes para el contribuyente al menos en este apartado. La diferenciación entre banca pública y banca privada debería venir pues de otros apartados, de otras formas de gestión y de otros productos. Para no alargar más el tema, yo diría que podría establecerse algunos elementos, algunas ventajas comparativas, que caracterizarían una banca pública frente a una banca privada de la siguiente manera:

1) Una banca pública ha de ser una banca especializada. Este tipo de banca ya existió en España desde la época de la Restauración hasta el tiempo presente, incluso en el mismo franquismo. En 1876 se fundó el Banco Hipotecario. En el momento de la ley de Ordenación bancaria de 1962 operaban en España los bancos del Crédito Local, de Crédito a la Construcción, de Crédito Agrícola, Hipotecario de España. En 1991 aparecieron dos más: el Banco Exterior de España y la Caja Postal. De todo aquello ahora sólo queda el ICO, que es marcadamente insuficiente en tamaño e insuficientemente en su especialización, más los bancos que han recibido crédito o ayudas de capital del FROB, siendo Bankia (22.400 millones de euros) el más importante. Los otros dos en orden de importancia por las ayudas recibidas han sido Catalunya Banc (12.052 millones) y NCG Galicia (9.052 millones), con la particularidad de que en este último nos ha costado a los españoles al menos 8.000 millones de euros puesto que fue vendido por 1.000 millones al sector privado. Una banca especializada permite ahorrar costes por dos motivos: porque no necesita tantas oficinas y/o sucursales como la banca privada si va dirigida fundamentalmente empresas y porque puede renunciar a productos financieros –derivados, colocación de títulos ajenos, etc. – que no sean imprescindibles para la labor crediticia y las operaciones de ventanilla (cada vez más prescindibles por la presencia de los cajeros automáticos). Para que el ICO actual pudiera servir al objetivo de dar crédito allí donde no llega la banca privada debiera multiplicarse al menos por tres el tamaño del Instituto.

2) Mayor control de la gestión privada. Complementario con lo anterior, no sólo la parte pública debiera afectar a entidades de propiedad pública sino a las privadas. La legislación sobre la banca en España y en el Eurosistema en el que estamos integrados (SEBC) permiten al Banco de España y al BCE un alto grado de control de la banca privada por su labor inspectora, por la obligatoriedad de las entidades de cumplir coeficientes sobre liquidez, solvencia, por la tarea supervisora (actualmente, la directiva 2011/89/UE), y por la responsabilidad del BCE de marcar la senda de crecimiento de la oferta monetaria en el Eurogrupo. Pero lo que se ha demostrado con la crisis económica dado los comportamientos de la banca española y europea –por ir más allá de nuestras fronteras de la UE– es que ello no ha sido suficiente y no ha sido adecuado. Por ello sería deseable que las instituciones públicas responsables de la banca privada debieran participar en la fiscalización de la gestión –no en la propiedad– desde dentro de las distintas entidades. Ahora es más factible por la notable reducción del número de bancos y la mayor homogeneización de estas empresas debido a la bancarización de las cajas hasta ahora existentes. Para ello debiera cambiarse no sólo la legislación del Banco de España dotándole de nuevas competencias, sino de toda la Unión Monetaria, de todo el Eurosistema. El reto es que la banca europea y española en particular no vuelva ser un elemento procíclico al que hay que destinar cuantiosos recursos pagados tarde o temprano con nuestros impuestos en la próxima crisis y/o en la próxima recesión. La banca española ha sido rescatada por la Unión Económica –por el Eurosistema– con un crédito de 53.500 millones y con una facilidad otorgada en su día de hasta 100.000 millones. Salvo el ICO –y con reparos– no ha habido banca ni cajas de ahorro públicas desde que se privatizaron y se integraron los bancos comentados anteriormente hasta Bankia, porque la participación de partidos y sindicatos en las cajas de ahorro no han cambiado para nada su carácter y comportamientos privados a lo largo de décadas. Y esta banca pública sobrevenida no ha sido fruto del deseo del legislador sino producto de una indeseable presente y futura socialización de pérdidas.  

3) Los dos elementos anteriores, es decir, la especialización de la hipotética banca pública y el control interno de la gestión de las entidades privadas podrían permitir un margen mayor entre las operación de pasivo y de activo, de tal suerte que le permitiría llegar con el crédito allí donde no llega la banca privada actualmente. Y ello sin caer en pérdidas y sin privilegios en la obtención de recursos, ni en su cuantía ni en su coste. Más aún, una banca pública podría comportarse de forma anticíclica, acumulando reservas en los momentos de bonanza de la economía real para compensar el exceso de crédito de esos momentos y utilizar esas reservas posteriormente en momentos de crisis. Una banca pública dirigida por banqueros con sentido histórico podrían evitar las erróneas evaluaciones del riesgo del crédito que se han dado en la banca privada. Los banqueros del sector privado no tenían formación de la historia económica de nuestro país para saber que existen ciclos en la economía española y, menos aún, conocían los ciclos del sector de la construcción que no coinciden exactamente con los generales. Los banqueros estaban y están acostumbrados a evaluar el crédito según el riesgo empresarial del prestatario, quizá del sector, quizá algo el riesgo-país, pero apenas tienen en cuenta el ciclo y menos aún el ciclo inmobiliario y de la construcción, porque evalúan el futuro a largo plazo (un crédito puede tener una amortización de 30 años) en función del presente y apenas del próximo pasado. Tampoco les importa mucho estas deficiencias en la gestión si saben y esperan que, en caso de crisis de una entidad en particular, va a ser salvada con los impuestos o integrada en otra. Se necesitan menos contables y más historiadores al frente de los bancos. Los ciclos quizá no puedan evitarse pero sí paliarse. Al menos estamos obligados a sacar lecciones de nuestro pasado y no sólo del próximo pasado.

La dificultad de crear un banco de gestión pública que sea distinto en su comportamiento crediticio y que no cueste dinero al contribuyente es extraordinariamente difícil, es como caminar por el filo de la navaja. Se suele confundir banca pública con banca de propiedad pública. De nada sirve tener la propiedad si su comportamiento no se distingue del privado. Y tampoco es suficiente una banca pública con gestión diferenciada de la privada si la propia banca privada se comporta de forma procíclica. Lo fundamental es cambiar el sentido procíclico del crédito, atender a la demanda solvente del crédito y, por último, evitar las expansiones excesivas de oficinas y sucursales que se dieron en España en el último tercio del siglo pasado. El error fue primero de la banca y dos décadas más tarde volvieron a caer en el mismo error las cajas de ahorro. Se entiende error si se examina el efecto desde el punto de vista de los intereses de la economía española. En cuanto al rescate bancario debiera implementarse un impuesto específico sobre los resultados bancarios antes del reparto de dividendos –nunca sobre los depósitos– para que el conjunto de la banca pague esos 40.000 millones –o los que resulten al final– que nos ha costado o nos costará el rescate bancario a todos los ciudadanos.