La larga y profunda crisis ha tenido un impacto sin precedentes en la economía española, siendo la destrucción de empleo uno de sus efectos más visibles. Sin embargo y a pesar de su relevancia, reducir el análisis de coyuntura y del funcionamiento del mercado de trabajo a la evolución del empleo no deja de ser incompleto. El propósito de este artículo es precisamente analizar uno de esos otros elementos: el sistema de prestaciones por desempleo (SPD) en España en el contexto de la crisis económica iniciada en 2008. En concreto, se discute su grado de cobertura, es decir, la capacidad del SPD para cubrir al mayor número posible de personas desempleadas.
En los últimos meses los medios de comunicación se han hecho eco de una caída en el porcentaje de parados que reciben algún tipo de prestación por desempleo. Pero, ¿cómo de grande ha sido esa caída? ¿Ha sucedido lo mismo en el resto de países de la Unión Europea? ¿Ha sido esa caída el simple resultado del aumento del desempleo de muy larga duración o hay algo más? ¿Es el SPD español generoso en comparación al de nuestros socios comunitarios? ¿Se adapta el SPD español a la creciente flexibilidad que rige nuestra realidad laboral? Este artículo pretende reflexionar sobre algunas de estas cuestiones.
Una cuestión previa al análisis del grado de cobertura real del SPD español es la discusión, aunque sea sucintamente, del grado de generosidad del SPD español en el contexto europeo. Frente a las críticas de no pocos economistas y organismos internacionales, que abogan por reducir los niveles de protección del SPD español para incentivar la participación laboral de los desempleados, lo cierto es que los análisis comparados de los SPD en la Unión Europea sitúan al sistema español en una posición intermedia. Dicho de manera distinta, el SPD español no es de los más generosos, tal como se refleja en el trabajo de Esse, Ferrarini, Nelson, Palme y Sjöberg "Unemployment Benefits in the EU Member States" publicado en julio de 2013 por la Comisión Europea. En cualquier caso, conviene advertir que los análisis comparados, como el anteriormente citado, se fundamentan en el nivel de cobertura máximo (tanto en términos de meses de cobertura a los que se tiene derecho, como de la tasa de reemplazo neto de la prestación respecto al último salario disponible) que permite la legislación en cada uno de los países. Esto es, en estos trabajos se plantea cuál sería el nivel de cobertura máximo para trabajadores con largas carreras laborales y salarios elevados justo antes de la pérdida del empleo. Sin embargo, frente a esas carreras laborales ideales, buena parte de las trayectorias laborales son menos afortunadas y, por lo tanto, el nivel de cobertura real al que esos ciudadanos acaban accediendo es sustancialmente inferior.
Dicho lo anterior, pasamos a explicar la evolución de la tasa de protección del SPD español desde el inicio de la crisis. La tasa de protección la definiremos como el porcentaje de trabajadores desempleados que cobran algún tipo de prestación por desempleo. Para ello se hace uso de los microdatos de la Encuesta de Población Activa (EPA) en el periodo entre 2007 y 2014. Desde un punto der vista metodológico cabe decir que la EPA no diferencia si se cobra una prestación contributiva o asistencial, por lo que en el artículo se hablará de prestaciones por desempleo de manera genérica.
El gráfico 1 muestra la evolución del total de parados, de parados con prestación, parados sin prestación y de la tasa de protección para el periodo comprendido entre 2007 y 2014. Un primer elemento destacado de estas series es que, frente al continuo incremento de la cifra de parados hasta 2013, el número de parados con prestaciones sólo creció significativamente hasta 2010, para mantenerse posteriormente bastante estabilizado hasta 2013 en el entorno de los dos millones de personas. En 2014, en cambio, el número de parados con prestaciones experimentó una reducción significativa, situándose en 1.747.908 personas. En este sentido, un primer elemento de reflexión es el estancamiento de la serie de parados con prestaciones en un contexto de gran crecimiento del total de personas desempleadas. Como resultado de la divergencia en las tendencias seguidas por ambas series, el número de personas paradas sin prestación no dejó de crecer hasta 2013, desde 1.378.697 en 2007 hasta 3.976.630 en 2013, habiéndose reducido ligeramente en 2014.
Gráfico 1. Evolución del total de parados, de parados con prestación, parados sin prestación y de la tasa de protección (escala derecha), 2007 a 2014.
Nota: miles de parados. Fuente: elaboración propia a partir de los microdatos de la EPA (INE).
En cuanto a la tasa de protección (TP), ésta ha seguido una forma de U invertida: sube desde el 25.3% en 2007 hasta alcanzar su máximo en la crisis en 2010, con el 41,0%, para posteriormente seguir una tendencia decreciente ininterrumpida hasta el 31,2% en 2014. Esto es, la TP ha caído casi diez puntos porcentuales desde 2010, situándose en valores cercanos a los de 2008. En cualquier caso y con independencia de la evolución seguida a lo largo de la crisis, que retomaremos más adelante, el elemento más destacado es que el SPD sólo ha sido capaz de cubrir, en su momento máximo, al 41% de los trabajadores desempleados.
Antes de pasar a analizar el por qué de la incapacidad del SPD para cubrir a un mayor número de trabajadores desempleados, así como de su particular evolución a lo largo de la crisis, resulta ilustrador comparar los datos españoles con los del resto de países europeos de los que Eurostat ofrece información.
Cuadro 1. Evolución de la tasa de protección en la Unión Europea, 2004-2013.
Nota: (-) dato no disponible. Fuente: elaboración propia a partir de Eurostat.
El cuadro 1 muestra las tasas de protección para diferentes países europeos calculadas mediante la Encuesta de Fuerza Laboral europea, de la que la EPA forma parte, para el período 2004 a 2013 (último disponible). El cuadro 1 sugiere varios hechos estilizados: (1) si nos centramos en la TP en 2007, justo antes del inicio de la crisis, España se sitúa como el país con datos disponibles con la menor TP. Así, el porcentaje de parados con prestación en España era del 26.8%, frente a una media del 41.9% de los países de la zona euro y significativamente inferior al 75.3% de Alemania. Esas diferencias eran incluso mayores en 2004, en pleno boom económico, cuando la TP española era del 21.9%. (2) Cuando comparamos la evolución de la capacidad de cobertura entre los diferentes países, se observa un incremento notable de la TP española entre 2007 y 2010, que puede considerarse la primera fase de la crisis en Europa, hasta situarse en la media de la zona euro. (3) Desde 2010 la caída de la TP en España contrasta con el comportamiento en los países más avanzados, donde no sólo no cae, sino en muchos casos aumenta, como en Alemania y Francia. Por tanto, el SPD español partió de valores mucho más bajos antes de la crisis y ha continuado alejado de los principales países, siendo la diferencia con Alemania de casi 50 puntos porcentuales.
Hecha una comparación general con otros países de la Unión Europea, pasamos a analizar dos elementos que ayudan a explicar tanto los bajos valores de la TP en España como su particular evolución a lo largo de la crisis económica: (1) la incidencia de la contratación temporal y (2) el incremento de la duración media del desempleo.
1. La tasa de temporalidad: Como es bien sabido, la tasa de temporalidad española es casi el doble que la del conjunto de la UE-28 (23.1% y 13.7%, respectivamente, en 2014), habiendo alcanzado valores de hasta el 34% en 2006. La alta tasa de temporalidad española obedece a un enorme nivel de rotación laboral para puestos de trabajo que, en no pocos casos, pueden considerarse estructurales. En este contexto, una alta tasa de temporalidad dificulta a los trabajadores acumular periodos de cotización mínimos para acceder a prestaciones por desempleo, de modo que, en no pocos momentos, al experimentar transiciones al desempleo, bien no pueden acceder a ellas. El resultado es que una parte de las transiciones al desempleo se producen sin el amparo de las políticas pasivas de empleo.
Para examinar esta dinámica se analizaron las TP de los desempleados con hasta seis meses de desempleo en España. En concreto, se calculó la TP de los desempleados agrupados según su último empleo (según CNO a un dígito) en cada uno de los años analizados. Igualmente y para la muestra de ocupados, se calculó la tasa de temporalidad para cada uno de los grupos de CNO de esos mismos años. El gráfico 2 cruza ambas informaciones. Del gráfico se advierte la existencia de una clara correlación negativa entre la tasa de temporalidad y la tasa de protección. Así pues, se observa cómo las elevadas tasas de temporalidad distorsionan el funcionamiento de nuestro mercado de trabajo, en este caso castigando la capacidad inclusiva de nuestro SPD y provocando que la TP sea menor. Esa misma correlación negativa se obtiene cuando, a nivel europeo, se relaciona la tasa de temporalidad y la tasa de protección. El problema para España es que, en ese contexto de correlación negativa entre ambos indicadores, se ocupa uno de los valores más altos de temporalidad y que ese elemento es estructural.
Gráfico 2. Correlación entre la tasa de protección y la tasa de temporalidad por ocupaciones, 2007 a 2014.
Fuente: elaboración propia a partir de los microdatos de la EPA (INE).
2. El aumento del desempleo de larga y muy larga duración: Un argumento recurrentemente aducido en los medios de comunicación para explicar (justificar) la caída de la TP española en los últimos años tiene que ver con el aumento del paro de larga duración, ya que el periodo de cobertura está limitado temporalmente.
La distribución del desempleo en España en base a su duración muestra cómo, efectivamente, a partir de 2009 se produce un cambio muy significativo en la importancia relativa de los diferentes grupos de duración del desempleo, habiendo aumentado el peso de los grupos de mayor duración. Así, el peso de los parados de hasta 6 meses se ha reducido significativamente desde valores del 60% en 2007 y 2008 hasta valores de entre el 35 y el 40% desde 2010. Con un retraso de un año, desde el 2010 también se observan caídas en la importancia relativa de los otros grupos de hasta 2 años parados. En sentido inverso, los parados de más de dos años no han dejado de crecer desde 2010, hasta alcanzar en 2014 un peso relativo del 19.3% y 16.1% para los parados de entre 2 y 4 años, y de más de 4 años, respectivamente.
Gráfico 3. Evolución de la tasa de protección según la duración del desempleo, 2007 a 2014
Fuente: elaboración propia a partir de los microdatos de la EPA (INE).
El gráfico 3 presenta la evolución en el tiempo de la TP en España para diferentes grupos según su duración del desempleo. Del gráfico destacan varias cuestiones:
a) Una primera cuestión, a nuestro juicio sorprendente y que debiera invitar a la reflexión, es la baja capacidad de cobertura de nuestro sistema de prestaciones con independencia del tramo de duración de desempleo que se analice. Así, no hay ningún grupo según su duración del desempleo que llegue a una tasa de cobertura del 50%, a excepción del grupo de parados de entre 7 y 12 meses en el año 2010.
b) Como era esperable, cuando se comparan los diferentes grupos según duración del desempleo, en todos los años se observa un cierto patrón general decreciente de la TP a medida que aumenta su duración. En esta división según el tiempo de desempleo se advierte una clara segmentación establecida en el límite de los dos años de desempleo, pasado el cual se produce una drástica caída de la TP.
c) ¿En qué medida la combinación de un aumento del peso del paro de muy larga duración y del patrón decreciente de la TP con la duración del desempleo explica la caída de la TP desde 2011? Para aproximarnos a esa pregunta se realizó un ejercicio de simulación en que se mantuvo constante en el tiempo los pesos de cada uno de los grupos según su valor en 2010, de modo que el cambio en la TP media sólo sería asignable a los cambios en el tiempo en la TP de cada grupo, pero no a cambios en el peso relativo de cada uno de los grupos. Al comparar en 2014 la TP real y la obtenida con los pesos de 2010 se obtuvo que la TP simulada sólo evitaba una caída de la TP global de 2.6 puntos porcentuales, de los casi diez que cayó. Así pues, el efecto del aumento de la importancia de los parados de larga y muy larga duración sobre la TP global ha sido, en realidad, más reducido de lo que suele aducirse.
Conclusiones
Frente a los planteamientos de algunos economistas y de instituciones económicas, que reclaman una reforma a la baja del SPD español, resulta importante conocer en qué medida actualmente éste puede considerarse generoso y cuál es su capacidad de cobertura real.
De modo preliminar se ha destacado que el SPD español no puede considerarse especialmente generoso en el contexto europeo. Los estudios comparados lo sitúan en un nivel intermedio a escala europea. Sin embargo, se ha comentado que esos estudios, en realidad, lo que examinan es la capacidad máxima del sistema. La imagen real, en un país como España con carreras laborales muy interrumpidas, es menos halagüeña.
Al analizar los datos de la EPA a lo largo de la crisis se advierte que el número de personas a las que el SPD español ha sido capaz de dar cobertura se ha mantenido estancado, a pesar de que el total de parados no ha dejado de crecer. En cambio, el número de parados sin cobertura no ha dejado de crecer, desde 1.379.000 personas en 2007 a 3.977.000 en 2013. En cuanto a la TP, el valor máximo alcanzado fue del 41% en 2010, para posteriormente caer casi 10 puntos porcentuales hasta 2014, tomando un valor muy similar al existente en 2008. Desde esta óptica, resulta evidente que el actual diseño del SPD se enfrenta a problemas muy importantes para ser capaz de dar cobertura a un mayor porcentaje de personas desempleadas. En el contexto europeo, antes de la crisis, España era uno de los países con una menor TP, hecho éste que debería hacer reflexionar, especialmente si no perdemos de vista que España destaca precisamente por una tasa de paro que es el doble de la media europea.
Al hilo de la caída ininterrumpida de la TP española desde 2011, un elemento de reflexión es el por qué se produce. Cabe tener en cuenta que es a partir de 2011 y especialmente desde 2012 con la Reforma Laboral, cuando se produce la mayor parte de los despidos de los indefinidos. Lo esperable era que la TP hubiera aumentado con la entrada en el desempleo de personas con mejores carreras laborales. Lejos de hacerlo, ha seguido cayendo. Desde nuestro punto de vista, resulta evidente que el actual diseño del SPD español no está preparado para situaciones de crisis intensas y prolongadas como la experimentada durante la Gran Recesión. Frente a esta evidencia, los diferentes gobiernos han procedido estableciendo paños calientes (planes PRODI, PREPARA, Plan de Activación para el Empleo), en lugar de ampliar de manera estructural su grado de cobertura. De algún modo, la reincidencia en este tipo de planes temporales (y con niveles económicos asistenciales) da a entender que los sucesivos gobiernos han seguido dando por bueno nuestro SPD.
Uno de los argumentos aducidos habitualmente para justificar la caída del grado de protección de nuestro SPD es el incremento del paro de muy larga duración. Sin embargo, las simulaciones efectuadas han mostrado que el aumento del peso del paro de muy larga duración sólo explica alrededor de un 25% de la caída de la TP. Por tanto, la explicación resulta mucho más compleja. Los datos de la EPA sugieren, de entrada, que la población parada ha sufrido una importante y generalizada pérdida de empleabilidad. En concreto, existe evidencia de que el empeoramiento de la situación del mercado de trabajo ha reducido significativamente las ofertas de trabajo y con ello las salidas del desempleo, por lo que un mayor porcentaje de los parados sin prestaciones han tendido a permanecer como desempleados, presionando a la baja a la TP. Desde nuestro punto de vista, lo que ha hecho la crisis es mostrar las limitaciones reales del SPD español.
En definitiva, en este artículo se ha planteado que el SPD español no puede calificarse ni como generoso ni como inclusivo. La evidencia empírica ha mostrado que su capacidad de cobertura por prestaciones es muy limitada. Es más, bajo nuestro punto de vista, el SPD español no se adapta a la creciente flexibilidad aprobada por los legisladores para nuestro mercado de trabajo. En el artículo se ha mostrado cómo la elevada temporalidad, que es un elemento estructural de nuestro mercado de trabajo, afecta negativamente a la TP. Ante el aumento de la flexibilidad, lo normal sería aumentar el grado de protección del SPD. En este artículo se ha demostrado que se partía de valores muy bajos antes de la crisis y de que el SPD durante la crisis no ha tenido capacidad para ser inclusivo. No solo eso, sino que incluso cuando se despide a los trabajadores con contratos indefinidos sigue mostrando una tendencia decreciente, situándose en 2014 en niveles de principios de la crisis. Lástima que el desempleo no sea también el de principios de la crisis. Es urgente entender que la incapacidad del SPD español para dar cobertura no es transitoria, sino estructural, y que disponer de unas políticas pasivas de empleo potentes es un elemento clave e imprescindible para poder aumentar la eficiencia de las políticas activas.
